新时期加强地方人大立法工作的思考-尊龙体育官网

湖南省人大常委会

今年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上庄严宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志，具有重大的意义和深远的影响。

地方立法是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，在法律体系中处于从属性、实施性、补充性地位。自1979年确立地方立法权以来，地方人大及其常委会坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，通过制定与国家法律相配套的实施性法规，保证国家法律在地方得到有效实施；通过制定体现地方特色的法规，保障地方经济发展和社会和谐稳定；通过制定“先行先试”型法规，发挥“立法试验田”作用，在一定意义上为国家立法积累了经验。地方立法在中国特色社会主义法律体系形成中具有重要地位，发挥了重要作用。30多年来，湖南省人大常委会认真行使地方立法权，紧密结合本地实际，紧紧围绕全省工作大局，制定了一大批有较高质量、有地方特色的地方性法规。截止今年7月，共制定和批准地方性法规、自治条例、单行条例532件，现行有效的243件，基本涵盖了全省经济、政治、文化、社会、生态等各个领域。这些法规坚持维护国家法制统一的原则，体现了以人为本的思想，既与国家法律体系相配套，又与湖南经济社会发展相适应，为我省深化改革、扩大开放、全面建设小康社会，提供了强有力的法制保障。

中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国社会主义民主法制建设进入了一个新的阶段。但这个法律体系不是一劳永逸的，必将在动态、开放、发展的格局中不断完善。如何在新的更高起点上继续加强地方人大立法工作，是摆在我们面前的一个重大课题。下面，我结合湖南立法工作的情况谈一些粗浅认识。

一、正确处理“五个关系”，创新地方人大立法理念

在中国特色社会主义法律体系形成这个大的时代背景下考量和谋划地方人大立法工作，必须主动适应新形势、新变化，创新立法理念，理清工作思路。一是处理好经济立法和社会立法的关系。改革开放30余年来，地方人大立法工作始终服从服务于经济建设中心，出台了一批保障和促进经济发展的地方性法规。随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，宏观调控、市场主体、市场秩序等经济方面的立法已经基本完成，今后一段时期主要是根据实际发展需要修改完善。与此同时，我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，需要用法制的力量最大限度地化解社会矛盾，促进社会公平正义与和谐稳定。因此，必须顺应社会发展的趋势，加快社会立法步伐，进一步提高社会立法在地方立法中的比重。二是处理好管理型立法和服务型立法的关系。适应市场经济体制的需要，必须加快政府职能转变，政府工作的重心是要为市场主体创造良好的法制环境和服务，这就要求地方人大立法工作从管理型转向服务型、从“授权型”转向“控权型”，为建设服务政府、法治政府、高效政府提供法制保障。三是处理好数量速度型立法和质量效益型立法的关系。改革开放初期，百废待兴，无法可依的问题相当突出，当时的立法提出“有比没有好”、“快搞比慢搞好”的指导理念，这是比较符合当时实际的。法律体系形成后，地方人大立法工作重心应该转移到更加重视立法的质量和效益上来，利用有限的立法资源有效地解决经济社会发展中最为突出的矛盾和问题。四是处理好粗放型立法和精细型立法的关系。随着大规模立法时代的结束，由粗放型立法走向精细型立法成为今后地方人大立法的首选目标，也是不断完善法律体系的必然要求。这就要求我们把立法计划、起草调研、审议修改、立法后评估等各个环节做得更深、更细、更实。在立法模式、体例上，不搞“大而全”，而是以解决核心问题为目标，力求使每一件法规都成为精品。五是处理好立新法和法的系统化的关系。法的系统化是完善法律体系的重要途径。重创制、轻系统；重数量、轻协调，是目前地方人大立法工作存在的一个较为突出的问题。今后，应把更多精力放到地方性法规的修改完善上来，放到配套性法规的制定上来，这是完善法律体系的内在要求，也是今后一个时期地方人大立法工作的重要任务。

二、明确地方人大立法工作重点，促进法律体系科学和谐统一

进一步完善法律体系，促进法律体系科学和谐统一，是现阶段地方人大立法工作的重点。我们认为，地方人大立法工作要在以下几个方面着力：一是抓紧制定与法律配套的地方性法规。制定与法律相配套的地方性法规是对国家立法的细化和有效补充。要结合本地实际，按照法律规定的原则，进一步做好实施性立法，根据新颁布或新修改的法律，及时制定、修改相配套的实施办法。如2009年国家出台的食品安全法规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动由省级人大常委会制定具体管理办法。我省已列入今年立法计划，将出台这方面法规。制定实施性法规，不要照抄照搬上位法，要结合本地实际，有几条管用就制定几条，增强针对性和实效性。二要抓紧清理和修订地方性法规。及时清理现行法规，是维护国家法制统一的客观需要，是科学立法的内在要求，有利于解决现行法规中与经济社会发展不适应、与上位法规定不一致、与同位法规定不协调的问题。从我省情况看，过来对法规清理工作总体上还存在重制定、轻清理，主动清理少、被动清理多的问题。今后，要把法规清理和修改完善摆在更加突出的位置，建立法规清理启动机制，推进法规清理工作规范化、常态化。可以考虑对实施五年以上的地方性法规进行梳理、分类、排序，适时进行修改或者废止。三是抓紧做好地方性法规的整合工作。不同时期制定的法规所调整的社会关系可能相同或相近，需要在通盘研究的基础上对这些法规进行整合，解决明显不连贯或不衔接甚至相互矛盾的问题，确保法规之间的和谐统一。如我省的人才市场条例和劳动力市场条例，因为时代的发展变化，省人大常委会准备予以合并，重新修订。四是抓紧制定本地区经济社会发展急需的地方性法规。当前，我国已经进入改革发展的关键时期，党和国家提出要以科学发展为主题、以转变经济发展方式为主线，牢牢抓住和用好重要战略机遇期，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。各省市区也都紧扣主题主线作出了新的战略部署。地方人大常委会要充分发挥法规在调整社会利益关系、构建和谐社会方面的功能作用，围绕中心、服务大局，抓紧制定有关推进转方式、调结构、保障和改善民生、维护社会和谐稳定、促进可持续发展以及加强“两型社会”建设方面的地方性法规，从法制上保障和促进中央、省市区的决策部署贯彻落实。如我省被国务院确定为“两型社会”综合配套改革试验区后，省人大常委会及时制定了长株潭城市群区域规划条例，作出了关于保障和促进长株潭城市群“两型社会”综合配套改革试验区工作的决定，为“两型社会”建设提供法制支撑。今年7月，省委全会通过了法治湖南建设纲要。这是我省深入实施依法治国基本方略的重大举措。为此，我省人大常委会于9月份作出了关于推进法治湖南建设的决议。下一步，我们还将根据经济社会发展的新情况，加强相关立法工作。

三、完善地方人大立法工作机制，着力提高立法质量

科学的立法机制是确保立法质量的关键。目前地方立法中存在片面追求立法数量和规模、部门利益法制化等问题，影响了地方立法质量，这与立法机制存在的缺陷有很大关系。完善地方人大立法工作机制，我们认为要从以下几个方面入手：一要坚持和完善科学的法规立项制度。选准选好立法项目，有利于确保立法资源合理高效配置，从源头上保证立法质量。要建立立法项目意见建议征集机制，通过媒体面向社会公开征集立法计划项目，广泛听取人民群众、人大代表和社会各方面的意见建议，为立法项目的筛选提供“源头活水”。要建立科学的选项机制，设计严密合理的筛选程序，紧扣事关全局、事业急需的地方事务和改革发展稳定工作的关键节点，确立立法项目，确保有限的立法资源“用在刀刃上”。如我省这几年制定的长株潭城市群区域规划条例、小型农田水利条例、民用运输机场管理条例、实施突发事件应对法办法等，都抓住了重点，制定得很及时，对相关工作起到了很好的推动作用。二要探索建立法规草案多元化起草机制。立法是一项政治性、业务性很强的工作，对知识结构、法律素养、专业背景、立法技术和实践经验等有着较高的要求，需要各个方面参与。要改变现有以政府部门为主起草法规草案的模式，积极探索建立法规草案多元化起草机制，如邀请相关部门或专家学者参与起草，权力机关组织相关部门联合起草，委托第三方的专门组织、机构或院校起草，还可以考虑通过招投标方式选择起草单位等等，具体起草方式可由权力机关根据法规案的内容作出决定。这样，既能够整合立法力量，提高法规草案起草质量和效率，又能够更好地协调处理权利与责任、权力与义务、管理与服务的关系，有效避免立法中的部门利益倾向。三要拓宽民主立法渠道。加强立法调研论证。注重发挥人大各专门委员会的职能作用，坚持提前介入，认真开展前期调研；拓宽公民参与立法工作的渠道，通过座谈会、论证会、听证会等多种方式，直接听取人民群众和专家学者的意见；完善人大代表参与立法的工作机制，认真研究和吸收代表的意见，充分发挥人大代表在立法中的重要作用；增强立法工作透明度，法规草案及时向社会公开，征求各方面意见。如我省坚持法规草案在省内主要媒体全文刊登，并在法规草案审议阶段组织省内各大媒体摘登常委会组成人员的审议意见，对关系民生的热点问题进行重点关注和解读，开辟专家说法、百姓观点等专栏，有效提高了立法透明度和民众参与度。四要抓好立法后评估工作。法规实施的社会效果是衡量立法质量高低的重要标准。通过采取问卷调查、实地调研、案例分析等多种形式，采取自主评估、联合评估、委托评估以及全息评估的方式，对已经实施一段时间的地方性法规就其质量、功能、作用和效果等进行综合分析、论证和评价，是修改完善法规、改进立法和执法工作、提高法规实施效果的重要手段。要高度重视立法后评估工作，并使之常态化。如我省这两年选择非税收入管理条例、消费者权益保护条例、安全生产条例等3部法规进行了立法后评估，都取得了良好效果。

四、采取积极有效措施，切实保障宪法和法律法规的有效实施

法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫。地方人大及其常委会在继续加强立法工作的同时，要采取积极有效措施，加强对宪法和法律法规实施情况的检查监督，使宪法和法律法规得到切实遵守和实施。一是坚决维护宪法和法律的权威。宪法和法律法规是党的主张和人民意志的统一，各级各部门都必须严格遵照执行。我们在制定地方性法规时，必须与宪法法律相符合，不得抵触和违背。同时，要综合运用多种监督形式，特别是要加强和改进执法检查工作，使尊重宪法法律、遵守宪法法律、运用宪法法律，成为广大干部群众的自觉行动，促进宪法和法律法规的有效实施。如我省前两年开展的环保法、中小企业促进法、科技进步法执法检查，通过跟踪监督，一抓到底，实实在在地解决了一些突出问题。今年，我们开展了长株潭城市群“两型社会”建设“一条例一决定”执法检查、食品安全法执法检查，并就食品安全问题首次在常委会会议上对省政府及有关部门的负责同志进行了专题询问，较好地推动了相关法律法规的有效实施。二是大力促进依法行政、公正司法。法律的权威源自公正。地方各级人大常委会要认真贯彻实施监督法，加大监督力度，督促国家行政机关严格按照法定权限和程序办事，加快建设法治政府；督促国家审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，维护社会公平正义。三是切实加强法制宣传教育。地方人大常委会在法规审议通过后，要及时举行新闻发布会、电视电话会、座谈会等，加强对法规的宣传，为法规的顺利实施奠定基础。要以中国特色社会主义法律体系形成为契机，切实抓好普法教育，努力在全社会树立法治理念、建设法治文化、弘扬法治精神、形成法治风尚，促使各级领导干部和国家机关工作人员带头遵守宪法和法律，维护法律尊严，保证把人民赋予的权利真正用来为人民谋利益；切实增强人民群众的法治意识和法律观念，引导人民群众依法按程序表达利益诉求、解决矛盾纠纷，用法律武器维护自身合法权益。

    实践永无止境，创新永无止境。通过这次座谈会，我们学到了兄弟省区很多的经验，得到了很好的启发。在今后的立法工作实践中，我们将认真加以学习运用，更好地推进我省地方人大立法工作，为不断完善中国特色社会主义法律体系，全面落实依法治国基本方略，建设社会主义法治国家作出新的贡献。