做好新形势下地方立法的几点思考-尊龙体育官网

北京市人大常委会法制办公室

随着深入贯彻落实科学发展观和中国特色社会主义法律体系的逐步完善，北京地方立法工作面临着六个方面的新情况：一是深入贯彻落实科学发展观，市委提出建设“人文北京、科技北京、绿色北京”，立法工作要为首都的科学发展提供制度保障和制度基础；二是中国特色社会主义法律体系已经初步形成，如何把握地方立法的空间，更加突出地方的特色，针对问题立法，立法解决问题，提高地方立法工作的质量和法规的实际效果；三是坚持以人为本，加强以保障公民基本权利、维护社会公平正义、改善民生为重点的社会领域立法，成为当前地方立法的重点任务；四是统筹城乡发展，率先建立城乡一体化新格局，需要地方法规的配套与支持；五是随着行政管理体制改革的深化和政府职能的转变，地方性法规不仅要支持政府的管理职能，而且要规范政府保障公民合法权益和提供公共服务的职能，规范国家机关的权力运行；六是随着社会民主政治的发展，公民的民主参与意识不断增强，如何扩大公民对立法的有序参与，并按照科学立法和民主立法的要求，健全、完善立法工作的机制，等等，需要我们进一步地探索和实践。

面对新形势、新任务、新要求，近年来，北京市人大常委会在市委的领导下，紧紧围绕提高地方立法的质量和效率这一中心，在完善工作方式，推进具体的工作制度、工作机制和工作方法的创新方面进行了积极有益的实践和探索，初步形成了共同的地方立法思想基础和立法工作基本制度框架。2009年12月，市委召开第三次人大工作会议，转发了《中共北京市人大常委会党组关于做好当前人大工作的若干意见》。《意见》从四个方面把市人大常委会在地方立法工作中，探索形成的立法思想、立法工作格局、立项论证、发挥区县人大常委会作用等立法工作制度、机制和方法方面的创新内容，转化为市委对全市地方立法工作的部署和要求：

一、明确新形势下本市立法工作的宗旨和主要任务。要把保证国家法律实施，促进首都科学发展，规范约束权力运行，保障公民合法权益，整合协调利益关系，促进社会公平正义作为地方立法的宗旨。要围绕深入贯彻落实科学发展观，建设“人文北京、科技北京、绿色北京”开展地方立法工作。

二、进一步完善立法工作格局。一是坚持党对立法工作的领导。二是增强市人大常委会在立法工作中的主导作用。三是充分发挥市政府在地方性法规制定中的基础作用。四是加强市人大常委会与市政府各层次的全面协调。

三、建立健全科学立法、民主立法有机统一的立法工作机制。高标准做好法规立项论证工作。按照科学化、民主化统一的原则，进一步完善立法规划、年度立法计划、立法听证、立法公示、法规效果评估等工作机制。建立立法工作信息系统，充分发挥常委会法制建设顾问的作用，完善立法专家咨询制度。

四、发挥区县人大常委会在地方立法中的作用。对于地方立法规划和计划、重要法规项目的起草和修改，要征求区县人大常委会的意见和建议。

市委对全市地方立法工作的部署和要求，为新形势下市人大常委会的立法工作指明了方向、提供了政治保障，将进一步推动我市的地方立法工作。

鉴于我市地方立法工作格局及立项论证等方面的做法和体会已在去年的全国地方立法研讨会及其他会议上作过介绍，在这里就不再详细说明。下面就近年来北京市在地方立法理念方面的一些思考与实践和大家探讨。

地方立法首先要搞清楚为什么立法，为谁立法这一根本问题，这涉及到地方立法的理念。以往的立法是在保障法制统一、保障宪法和国家法律有效实施的前提下，根据改革开放、现代化建设的需要，主要侧重于行政管理领域的立法，支持政府秩序管理的功能，这有它存在的客观必然性。比如说部门在立法的时候需要使自己所负责的行政职责和负责的工作得到法律的支持，提供法律的依据，这种情况下或多或少地存在着部门权力和利益的问题。

在新的形势下，我们需要提升立法理念，正如胡锦涛同志《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话》中指出的，制定和修改法律法规，要“坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为根本出发点和归宿”。这体现了一种更高境界的立法理念，要求我们地方立法要从人民群众的根本利益出发，深刻地认识当前地方性法规的功能和作用，坚持以人为本，维护国家和本市大局，规范约束权力运行，坚持科学立法和民主立法，提高立法质量和实效，真正为实践科学发展观提供制度保障。

一、立法工作要为深入贯彻落实科学发展观，建设“人文北京、科技北京、绿色北京”提供法制保障，奠定制度基础

多年来，北京人大的立法工作一贯与全市中心工作协调一致，强调围绕中心、服务大局开展立法工作。在筹办奥运会过程中，紧紧围绕奥运会的筹备和举办这一中心任务，本着急需先立的原则，为奥运会提供法制保障。现在，全市的中心任务已经确定，就是：深入贯彻落实科学发展观，建设“人文北京、科技北京、绿色北京”。因此，立法工作要围绕这个当前和今后工作的大局，着力解决本市经济社会发展过程中亟需通过立法解决的重大问题。

比如2008年经市委批准的市人大常委会五年立法规划要点，就从总体上把握了首都经济社会发展和人民群众对立法的需求，确定本市立法的重点任务是，重点加强以保障公民权利、改善民生为重点的社会领域立法、加强促进首都可持续发展方面的立法、加强社会主义新农村建设方面的立法、加强构建社会主义和谐社会和维护公共安全方面的立法。

二、立法工作要规范国家机关权力运行，促进服务型政府的建设

改革开放以来，我国行政管理体制经过多次变革，取得了很大的成绩。十七大报告对行政管理体制改革提出了更高的要求：加快行政管理体制改革，建设服务型政府。目前政府职能确定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

政府职能转变给地方立法提出了新要求，过去地方立法主要是行政管理方面的法规，支持政府依法行使维护社会秩序、经济秩序、城市管理秩序的职能，注重的是立法的秩序功能。从法规名称上也能看出，如：外地来京务工经商人员管理条例、人才市场管理条例等，现行有效的法规名称中有“管理”二字的有31项。新形势下立法功能依然需要秩序管理功能，但要更加注重发挥法规保障公民的合法权益、维护社会公平正义、规范国家机关的权力运行、促进政府公共服务的功能。

比如常委会制定的《志愿服务促进条例》，就是按照服务型政府和权利保护的理念，对志愿者事业发展中的政府责任予以明确，对志愿者权利保护的思想贯穿始终，着力解决志愿者权利受到侵害、缺乏保障的问题，实体上，明确列举了志愿者享有的6项权利，程序上健全了志愿者权利的救济制度。还有突发事件应对法实施办法、义务教育法实施办法等都加大了对政府责任的规定。

三、立法工作要以人为本，维护社会公平正义

坚持以人为本，是科学发展观的核心。北京的经济社会发展、城市建设、城市管理，要真正坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，为和谐社会提供法制基础。

当前，我国正处于改革发展的关键阶段，社会关系和社会利益格局发生了深刻变化。利益分整体利益和局部利益、长远利益和当前利益、集体利益和个人利益，不同阶层的利益等等。在利益格局多元化的情况下，常委会作为立法决策机关，要全面把握利益关系，对这些不同的利益做出判断、取舍。如：在制定《北京市烟花爆竹安全管理规定》过程中，群众的意见截然相反，有的赞成燃放，有的坚决反对放开。常委会在立法中就要统筹兼顾各方面利益关系，通过限定燃放的时间、地点、品种，要求政府加强安全管理等，争取以最合理的尊龙官方平台的解决方案来统一大家的思想认识，从法律制度上尽量化解矛盾、凝聚力量，以维护最广大人民群众的根本利益，维护社会公平正义。

四、中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，要求地方针对问题立法，注重立法的质量和实效性

党的十七大报告明确指出，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，中国经济、政治、文化、社会生活各个方面已基本做到有法可依。

地方立法是中国特色社会主义法律体系中不可缺少的组成部分，在保证国家法律实施、管理地方事务、促进地方各项事业的全面协调可持续发展方面发挥了重要作用。过去在法律体系不健全、法律空白较多的情况下，地方立法的主要任务是填补法律空白，经历了加快立法步伐的快速发展时期，最多时市人大常委会一年审议通过20多项地方性法规。如1994年审议通过了23项法规，而且全部是新制定的。按照党的十七大要求，今后地方立法工作的主要任务是要站在新的历史起点上“完善中国特色社会主义法律体系”。根据这一新形势的要求，地方立法要研究在逐步完善的国家法律体系框架内，地方立法的空间在哪里，如何发挥地方立法优势，突出地方特色，促进形成并不断完善中国特色社会主义法律体系。

市人大常委会强调，人大要做“该做、能做、有用、有效”的事情。在立法来说，什么是“有效”？就是应当着力在针对问题立法，立法解决问题，提高法规的质量和实效性上下功夫。要针对北京市经济社会发展或者人民群众关注的突出问题，准确掌握首都的具体情况和实际需要，制定出来的地方性法规要符合实际情况，能够体现首都的经济、文化和社会发展的特殊性，解决现实工作中存在的问题，增强法规的针对性和实效性。要深入调研，认清立法所要解决的问题症结，综合运用国家的有关法律，系统提出解决矛盾和问题的方法。不简单追求与上位法配套、追求结构完整、追求地方立法体系化，搞小而全、大而全的重复立法，立法过程中要在制度设计上充分考虑法规内容的可行性和可操作性，注意与执法相衔接，地方特色越突出，针对性越强，实施的效果才会越好。

五、人民群众民主法治意识和政治参与性日益提高，对科学立法、民主立法提出更高要求

党的十七大明确提出，要“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。这是新形势下加强和改进立法工作、进一步提高立法质量的基本要求，必须贯穿于立法工作全过程。

随着改革开放的逐步深入，民主制度不断完善，人民群众的民主法治意识、政治参与的热情日益提高，对于通过法律手段解决现实生活中各种矛盾和问题的期待和要求越来越高，不仅关注自身利益，而且关注民主政治生活中的大事；不仅关注法律是什么，而且关注为什么这样规定；不仅关注法律形成的结果，而且关注法律形成的过程；不仅关注法律制定的意图，而且关注法律执行的效果，这和前几年支持政府行使管理职能的时候相比发生了显著的变化。

人民群众民主法治意识和政治参与性日益提高对科学立法、民主立法的要求更高了。这些年市人大常委会在民主立法方面做了卓有成效的工作和探索，如五年规划、法规草案公开征求意见、立法听证、公民旁听常委会审议等。下一步将在健全民主立法、科学立法有机统一的工作机制上下功夫。

以上是我们在中国特色社会主义法律体系逐步完善的情况下，围绕提高地方立法质量，在地方立法理念方面进行的一些思考与实践。目前，关于地方立法质量评价已有共识，即：“不抵触、有特色、可操作”。新形势下，应在此共识的基础上，进一步丰富立法质量评价的内涵，将以人为本、统筹兼顾、规范权力、公平正义等纳入立法质量评价之中，进一步探索、研究、完善科学衡量地方立法质量的评价体系。