地方立法面临的挑战及对策-尊龙体育官网

天津市人大常委会法制工作委员会　高绍林

在党中央的正确领导下，经过三十多年的艰苦努力，今年中国特色社会主义法律体系即将形成。本次会议研讨的主题，对于深刻理解中国特色社会主义法律体系形成的重大意义，明确今后立法工作的目标和任务，具有十分重要的意义。本文从地方立法的角度，探讨在中国特色社会主义法律体系形成的形势下，地方立法所面临的挑战及其对策，谈几点不成熟的想法和建议。

一、三十年民主法治建设的伟大成就

回顾三十多年我国社会主义民主法治建设的历史进程，我国的社会主义民主法治建设取得了举世瞩目的伟大成就。突出表现在：

第一，依法治国基本治国方略逐步确立并且深入人心，依法执政成为我们党的基本执政方式。

第二，中国特色的人民代表大会制度进一步巩固和完善，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，国家政治法律制度更为成熟。

第三，破除法律虚无主义，全党对法律的本质、目的、价值、功能的认识实现很大飞跃，社会主义法治理念和法治精神逐步形成，全社会的法治观念逐步提高。

第四，以科学发展观为指导的，强调以人为本、保障人权、社会和谐的立法观念确立起来。

第五，以宪法为核心、以法律为主干，包括7个法律部门、三个层次法律规范在内的中国特色社会主义法律体系已经形成，用30年时间完成了在西方国家用300年到500年时间完成的立法过程。为国家的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设提供了有力的法律保障。

二、地方立法面临的挑战

形成中国特色社会主义法律体系之后，我们面临的立法任务依然相当繁重。中国特色社会主义法律体系需要进一步充实和完善，已经制定的法律法规需要根据新形势发展进一步修改和完善，立法的质量需要进一步提高，法律规范之间还需要进一步实现协调统一。就地方立法来说，面临着更大的挑战，突出表现在：

第一，地方立法是否还有存在和发展的空间。在改革开放初期我国基本上处于无法可依的情况下，为了加快社会主义法制建设，中央授予省级人大及其常委会一定范围的地方立法权。在这三十年中，省级人大及其常委会依据宪法和法律的授权，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，制定和批准了近八千件地方性法规。前期主要是及时填补国家立法的空白，为国家的相关立法积累经验；后期主要是结合地方实际情况对国家法律、行政法规进行补充和细化，还有少量有关地方事务的立法。随着中国特色社会主义法律体系的形成，各个法律部门比较完备，行政法规及时与法律相配套，地方立法填补国家立法空白已经成为历史，许多实施性的规定既可以制定为地方性法规，也可以制定政府规章。在这种情况下，地方立法是否还有存在和发展的空间，是一个比较现实的问题。

第二，地方人大是否能够主导地方立法。近年来，许多地方人大都在强调加强人大在立法中的主导地位。这说明，一方面人大目前尚不能主导立法工作；另一方面今后人大应该主导立法工作。但从现实来说，地方人大主导地方立法相当困难。主要因为：一是立法活动是带有决策性质的活动，而地方重大事项的决策权并不在人大。通过立法决定的事情，都是先由党委和政府作出实质性决策后，才经过人大制定为地方性法规。二是地方人大的人员力量有限，不能承担起大部分法规的起草任务，绝大多数地方性法规草案还是要由政府有关部门起草、政府提出议案。三是地方性法规与地方政府规章在权限划分上有很大部分重叠，《立法法》在地方层面上并没有赋予地方人大专门的立法权限。某个项目是否需要制定为地方性法规，往往不是由人大决定，而是由政府决定。政府认为需要制定地方性法规的，向人大提出议案；反之，就自行制定政府规章了。

第三，地方立法能否创新管理体制。立法的重要功能是规范行为、确定管理体制。地方立法所在解决的许多实际问题，往往与行政管理体制有关，解决这些问题需要创新管理体制。但是，通过地方立法来创新管理体制、改造不合理的管理体制非常困难。主要因为：一是地方人大及其常委会没有机构设置决定权，地方性法规不仅不能决定设立或撤销、合并管理机构，而且不能规定行政管理机构职能的变更，在地方机构职能方面最有权威性的规范性文件是“三定方案”。二是地方政府机构与国务院各部门都有紧密的联系，地方管理体制上的问题往往也是国家层面上的管理体制问题，上面不改，下面改起来非常困难。三是有些事项虽然带有地方特点，但法律、行政法规一旦规定得比较具体，地方立法就很难再根据自身情况创新管理体制。比如，为了保护本地的历史文化遗产，上海制定了“优秀历史建筑”保护条例、天津制定了“历史风貌建筑”保护条例，依照这些地方性法规都保护管理得很好。后来，国务院颁布《历史文化名城保护条例》，统一称为“历史建筑”。地方人大如果按照国务院新条例将原来的法规修改为“历史建筑”，就涉及改变原来行之有效的管理体制，很可能影响保护管理的效果；如果不进行修改，又可能涉嫌与国务院行政法规的规定“相抵触”。

第四，地方立法能否杜绝部门利益。当前，影响地方立法质量的突出问题，是一些法规中存在的部门利益倾向。但是，在地方立法中克服和杜绝部门利益倾向相当困难。主要因为：一是地方立法的起草力量主要集中在各行政部门，少数重要的法规由人大工作机构直接组织起草，多数法规草案还必须依靠行政部门起草。起草部门由于其工作角度所限，在法规草案中完全没有部门角度、部门倾向、甚至部门利益是很不现实的。二是人大专门委员会，除法制委员会外，其他都是按照与政府有关部门对口来设置的，专门委员会领导同志基本上是从对口行政部门转任过来的。紧密的工作联系、长期的工作习惯，使其自觉不自觉地维护所联系部门的利益。三是地方立法中的部门利益，往往来自中央有关部门的部门利益。中央有些部门通过制定部门规章为自己设定管理权，部门规章之间在某些事项管理上的部门利益冲突并不是个别现象。在这种情况下，地方立法要杜绝部门利益相当困难。

第五，地方立法如何实现主观与客观相统一。立法活动是主观性的活动，但必须与客观现实相适应，否则就不能达到立法目的。实现立法的主观与客观相统一，需要从确定立法计划项目和起草法律法规内容两个方面着手。一是确定好立法计划项目。这些年来，国家立法是以形成中国特色社会主义法律体系为目标，从中国的国情出发，吸取外国的立法经验，按照法律体系的架构设计来确定立法计划项目。地方性法规是法律体系中位阶较低的组成部分，不需要、也不应该构建各自的法规体系。地方立法立什么、不立什么，缺乏客观的标准，带有一定的主观随意性。主要领导同志关注的事情，必须列为立法计划项目；有些政府部门公关工作做得好，也容易列为立法计划项目。而有些客观上需要、人民群众比较关注的项目，由于政府部门没有起草积极性，人大又没有力量组织起草，往往长时间不能列入立法计划。二是起草好法规草案内容。实现立法的主观与客观相统一，必须坚持从实际出发、实事求是。起草好法规草案，必须以广泛深入的调查研究为基础。然而，从目前立法调研的现状看，比较普遍地存在着听取行政管理部门的意见多，听取人民群众特别是管理相对人的意见少；研究国外和外地立法经验多，研究本地的实际情况少；一般性地听取意见多，深入进行分析和理论研究少。这样的立法调研，很难实现法规草案内容上的主观与客观相统一。

三、对策与建议

第一，地方党委进一步加强对人大立法工作的领导。地方立法的生存发展空间，不仅取决于宪法法律对地方立法的授权，更取决于地方立法在地方党的工作中的位置。地方党委把地方立法工作摆在重要位置，党委作出的重要决策，善于通过人大制定地方性法规，转化成为社会一体遵行的行为准则，地方立法就会有广阔的生存发展空间。因此，建议省、自治区、直辖市党委进一步加强对人大立法工作的领导，定期听取人大党组关于立法工作汇报，对立法工作提出要求，解决地方立法工作中的重大问题，凡是需要社会普遍遵守执行的重要决策事项，尽可能通过人大制定地方性法规。

第二，研究逐步缩减立法主体。按照目前的立法体制，地方性法规之上有宪法、法律、行政法规，之下有地方政府规章，横向还有国务院部门规章。虽然立法法第二条第一款没有把规章放在与法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同等的位置上作为立法活动，但是，又在第四章对规章制定活动进行了专门规范。行政诉讼法等法律还赋予规章在人民法院审判案件时的参照效力。从实际情况看，目前立法主体最多的是规章，最容易产生部门利益倾向的、规范之间相互冲突最多的也是规章。因此，建议全国人大专题研究在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，是否还需要这么多立法主体，能否逐步缩减立法主体，适时修改《立法法》不再将规章作为法律渊源，而作为其他规范性文件。这样既可以解决地方性法规的生存发展空间问题，又可以从根本上解决立法上的部门利益、地方保护问题，维护社会主义法制统一。

第三，进一步明确地方立法权限。《立法法》第六十四条的两款两项，规定了地方性法规的立法权限。然而，由于这一规定比较概括，在实践中地方性法规与规章往往在权限边界上模糊不清。比如“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”，既是地方性法规的权限，也是地方政府规章的权限。在某种程度上，这是地方立法空间被压缩、地方人大不能主导立法工作的重要原因。因此，建议全国人大总结《立法法》施行十年来的经验，适时修改《立法法》，进一步明确地方性法规的立法权限，使其既不越位、也不缺位，充分发挥地方立法的应有作用。

第四，进一步改进地方人大的机构设置。目前地方人大机构设置，除法制委员会、法工委、预算工委是按照人大的立法和预算监督职能设置外，其他专门委员会和工作机构都是按照与行政部门、两院对口的原则设立的。这种机构设置方式，从地方立法的角度看，尽管有法制委员会统一审议环节，但仍然不利于克服和杜绝立法中的部门利益倾向。因此，建议总结地方人大三十多年的经验，研究探讨改进地方人大的机构设置，适时对地方组织法进行修改，按照人大的职能设立相应的专门委员会和工作机构。

第五，进一步加强地方立法的基础性工作。目前地方人大从机构设置、人员数量、人员素质等方面看，与提高地方立法质量的要求相比，仍然存在诸多不相适应的问题。因此，需要进一步加强地方立法的基础性工作。一是根据地方立法工作的需要，配齐配好政治强、业务精、作风好的机关干部。二是充分保障地方立法工作所需的经费，使人大立法工作经费不受制于行政部门。三是按照科学立法、民主立法的要求，大力加强和改进地方立法的调研、立项、起草、审议、修改工作，规范地方立法活动。用科学民主的立法程序，保证地方立法的科学性、民主性。