浅谈地方立法中存在的问题和不足以及改进措施-尊龙体育官网

唐山市人大常委会法制工作委员会

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要有机组成部分，是对国家立法的延伸、细化和补充，担负着保障宪法和法律在本行政区域内有效实施和推进本地区经济社会发展的双重职能。地方立法在过去的30年里，已经走过了探索起步、加快步伐到规范发展的路程，为完善社会主义民主，加强社会主义法治，促进和保障各地方的改革、发展、稳定起到了不可替代的作用。

随着中国特色社会主义法律体系的逐步形成，规范社会生活各个方面的一大批法律、法规不断出台，无法可依的问题已基本得到解决。当前立法工作的主要矛盾已经由法律、法规数量的不足转移到重点提高立法质量上。随着国家立法的不断完善，法律规范的内容越来越全面，操作性也在不断加强，地方立法的发展重点应当是突出地方特色和加强创制性立法。通过地方性法规的制定和实施，建立健全相应的制度和机制，组建和合理设置各自所需的执法队伍，使得法规所调整的社会关系健康发展，为地方政治稳定，经济繁荣，社会和谐以及各项事业的兴旺发展发挥积极的促进作用。

在地方立法的发展过程中，由于对立法工作的认识和重视程度不同，各地方的立法工作发展并不均衡，特别是在立法工作队伍建设、立法理论素养和立法技术水平等方面表现尤其明显，随之产生的一些立法工作中的问题和不足，在较大市的地方立法中比较明显和普遍。下面，结合我市实际谈一谈认识。

一、地方立法中存在的问题和不足

一是立法项目的选题和立项还不够科学。在立法项目的确定上，哪些项目要立法，哪些项目可以不立或者缓立，目前仍缺少统一的可操作的立项标准，实践中随意性较大，缺乏必要的规范和约束。存在着经济社会发展急需的法规项目无人牵头起草，有关经济工作的立法相对滞后，而个别条件不成熟可以缓立的法规却列入了立法计划的情况。

二是地方立法中部门利益倾向仍然不容忽视。如何防止和避免地方立法中的部门利益倾向，正确处理权力与责任、管理与服务的关系，一直是地方立法想着力解决而未能得到根本解决的一个重要问题。随着法制建设进程的加快，地方立法中部门利益倾向表现得更为隐蔽或间接。如在确定立法项目时，只注重申报有利于维护部门利益的项目，而对关系到改革自身利益的项目不热心；在法规起草过程中，考虑自身执法方便的较多，而考虑方便行政相对人、更好地为行政相对人提供服务的较少；在法规草案修改时，对立法机关作出实质性修改或增加义务性条款往往不太乐意，认为违反了所谓的“立法初衷”。

三是公民参与立法的渠道仍不够通畅，公民与立法机关之间的互动机制尚未建立。公民除了被动参与立法机关公开征求意见的活动外，主动向立法机关提出建议的很少，公民参与立法的热情不是很高。虽然近年来加强了专家参与立法的工作，但专家在立法中的作用发挥离要求还有一定的差距。

四是对现行法规的清理不太及时。随着时间的推移和经济社会的不断发展和进步，客观形势发生了重大变化。特别是上位法的出台和变更以及机构改革等原因，使某些法规的部分内容与上位法发生冲突，所调整的社会关系发生了变化，这些法规已不能完全适应社会发展和新形势的需要，需要及时进行修改、完善或者予以废止。

五是个别法规执行不到位现象仍然存在。由于领导重视不够，法规宣传不到位，群众法律意识不强，执法经费不足，行政处罚力度不够，执法队伍和执法机制不健全等原因造成法规落实不到位的现象仍然存在。

如《唐山市农药经营管理办法》自2001年4月3日实施以来，为我市农药管理工作提供了有力的法律保障，但是相对于管理全市2000多个农药经营单位，1500多种农药来说，全市农药管理人员仅有80人，管理人员明显偏少，并且人员调动频繁，业务水平和执法能力参差不齐，严重影响了农药经营管理工作的顺利开展。

二、加强地方立法，提高立法质量的措施和设想

（一）要做到立法选项的科学性和准确性。从一个地方来说，要实现构建和谐社会和又好又快发展的宏伟目标，需要地方立法来保障和推进；解决经济社会发展中的矛盾和问题，需要地方立法来规范和调节。因此，地方立法工作要以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以宪法为依据，紧紧围绕本行政区经济与社会发展的目标，适应市场经济发展的需要，把立法决策同改革、发展的进程结合起来，通过地方立法，解决经济和社会生活中需要用法规解决的矛盾和问题。

在制定地方立法的五年规划和年度计划时，要把有利于促进和保障市场经济的健康有序发展，有利于改革、发展、稳定的大局作为原则。

首先是坚持“急需先立、成熟先立”原则。凡是符合最广大人民群众根本利益的，保障和促进地方经济、社会和谐发展所需要的法规，就要积极立项，加快起草制定，尤其是对市场经济发展中亟需用法规来规范和调整的利益关系和社会关系，更应该采取“急用先立”的办法，及时立项和制定相应的地方性法规来规范和调整。

其次是要突出重点、解决难点、关注热点。所谓突出重点，就是要求立法要着重围绕能促进和保障我市科学发展示范区和人民群众的幸福之都建设以及牵动经济社会和谐发展的一些重大问题。所谓解决难点，就是要求立法要努力消除那些长期影响我市经济社会和谐发展的深层次因素。如物业管理、“三农”、环境保护、社会保障、再就业等问题。所谓关注热点，就是要求立法高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，坚决纠正各种损害群众利益的行为。

第三是要统筹安排。一要根据市情合理安排立法项目。对有立法需求又有实施条件的，要优先安排；对有立法需求，但目前尚不具备实施条件的暂时不安排。二要对每年度的立法数量进行合理控制，以利于提高立法质量。三要按照尽量兼顾经济社会全面发展的原则进行安排。四要每年要安排必要的法规清理项目。对修改内容不是很多或者比较单一的，可以采取合并提案、联合审议的方式处理。

当前，市场经济的发展和改革开放的步子在加快，在地方立法中，不仅要注重法规的规范保障作用，而且要发挥法规的导向功能。地方性法规的立项和制定，不能仅局限于对已经发生的问题和已经出现的矛盾进行规范和调节，而且要对经济社会发展的大趋势进行展望，对发展过程中即将或可能发生的情况和问题进行预测，积极引导。因此，要加强地方立法的前瞻性，加强立法预测，对今后一个时期经济、社会发展中可能出现的新趋向，要有科学的分析和预测，预先考虑安排立法规划。

（二）要拓宽法规起草渠道，建立开放的、多元的起草机制。现在，地方性法规草案的起草工作基本上是由政府有关部门承担的。政府在经济生活中肩负着宏观调控和管理的职能，对市场经济运行中的新情况、新矛盾、新问题了解全面，尤其是经济综合部门和行政执法部门，对于哪些方面需要及时运用地方性法规来规范和调整掌握更及时，起草时更有针对性。但起草部门由于受多方面因素的限制，或迟迟拿不出法规草案，或法规草案质量不高。此外，主要起草部门可能更多地站在本部门的角度，往往不能站在全局的角度分析和解决问题，在法规草案中过多地强调自身的利益，倾向于把本部门原有的权利和利益合法化。同时，比较注重公共权力的强化和公民义务的履行，实践中往往出现执法部门权力大、责任小，处罚多、服务少，而对相对人和公民的权利却重视不够，得不到有效保障。在这种情况下，仅仅靠政府部门起草法规草案，工作是难以做好的。因此，应当在继续发挥政府部门在地方性法规草案起草工作中的重要作用的同时，改进法规草案的起草机制。对关系到部门利益调整以及综合性强、涉及面广、一个部门难以单独起草的法规，人大要积极发挥在立法工作中的主导作用，可由市人大有关专门委员会、市政府法制办牵头或组织起草，吸收专家、学者共同参与调研、起草、论证，或者委托相关专业机构或者专家负责相关内容的法规起草工作，形成立法工作者、专家学者和实际工作者相结合的法规起草机制，以发挥各自的优势和长处，提高法规起草质量。

（三）加强民主立法和科学立法。坚持以立法公开促进立法民主，充分运用法规草案公开登报、立法听证会、座谈会、论证会等各种形式，广泛征求社会各阶层、各方面的意见。不断改进和完善立法公开制度，拓展人民群众参与地方立法活动的途径和渠道，扩大人民群众对立法工作的知情权，保障人民群众通过多种形式参与地方立法计划的制定、法规草案的起草、审议和修改等活动，实现立法机关与社会公众的互动。在现阶段，地方性法规要在构建和谐社会中发挥应有作用，就要妥善解决权利与权力的协调性问题。第一，要实现义务性立法向权利型立法转变。和谐社会是一个以人为本的社会，是一个追求全民发展、全面发展的社会，也就是一个公民权利能够充分实现的社会。因此，在立法过程中要树立公民权利本位的立法理念，以尊重和保障公民权利为优先选择，在任何时候都把从人民的根本利益出发，努力把广大人民群众的切身利益实现好、维护好、发展好，把广大人民群众的积极性引导好、保护好、发挥好作为地方立法的出发点和落脚点。第二，要实现管理型立法向服务型立法转变。在构建和谐社会的过程中，政府的合理定位至关重要。它既不能缺位，又不能越位、错位。为此，立法既要赋予政府机关必要的手段，确保政府在创造平等的市场竞争环境、协调经济社会发展、完善分配制度和社会保障等领域充分发挥其公共服务职能，又要强化对公共权力的制约，建立起公正合理、设置科学、程序严格、制约有效的权力运行机制。要用制度促进政府转变职能，实现权力与责任的统一，切实防止立法中“利益部门化”和“部门利益法制化”等问题。

（四）要研究和制定法规定期清理的工作机制。人大的立法工作机构要结合备案审查工作，根据上级人大常委会和国务院公报以及通过报刊等媒体，注意收集和整理上位法的出台和更新情况；政府的行政执法部门，是贯彻实施法律法规的主力军，一线行政执法机构和人员对上位法的变化情况应当最清楚，对于本级地方性法规出现与上位法或者经济社会发展明显不适应、不一致、不协调和操作性不强等问题时，应当及时向本部门的法制工作机构汇报；政府部门应当定期将有关情况向法制办报告或者向人大常委会的相关工作部门反映。对部分法规规范确实存在需要修改和完善的，市政府应当抓紧着手进行调研，及时提出立法项目的修改或者废止的建议，以便列入年度立法计划，及时纳入立法程序。

（五）对地方性法规执行中存在的问题，各相应执法部门、市政府法制机构应当引起高度重视。面对新形势，探索整合执法资源的新机制、新形式，进一步完善执法制度与机制，研究制定解决的措施，以适应法规实施的需要。市人大常委会及各相关的工作委员会在拟定工作监督和执法检查内容时，应优先予以注意和考虑，有针对性的加强相应方面的工作监督与法律监督，促进相关问题的合理解决。

（六）加强学习和交流，努力打造一只高素质的立法工作队伍。立法工作是一个系统工程，涉及政治、经济、文化和社会管理等各个领域，立法工作人员的素质，对立法质量影响很大。人大常委会领导应当加强对立法工作机构的建设，配齐立法工作人员，注重提高立法工作队伍的综合素质，打造一支政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的立法干部队伍。利用各种机会加强学习和培训，定期举办法制讲座，积极与外地人大展开经验交流。通过召开地方立法工作会议和举办立法干部培训班等活动，向人大和政府各部门负责人和法制机构工作人员传达立法工作的指导思想和努力方向，及时总结立法工作经验，讲授立法知识，加强立法工作理论研究和讨论，不断提高立法技术水平，为地方立法工作迈上新台阶打下良好基础。

以胡锦涛为总书记的党中央提出构建社会主义和谐社会，是对我国改革开放和现代化建设经验的总结，是在新的国内外形势下提高党的执政能力、贯彻落实科学发展观、更好地推进我国经济社会发展的战略举措。此外，实现经济社会又好又快发展，把改革的成果最大限度地惠及人民群众，是建设和谐社会的内在要求，也是推进改革、扩大开放的不竭动力。地方立法工作要坚持以科学发展观为指导，把科学立法、民主立法的理念、方法体现在具体实践中。要认真总结工作规律和特点，要注意吸收、借鉴外地立法工作的经验做法，同时加强对本地立法工作中带有特殊性问题的研究论证。坚持和维护法制统一，坚持立、改、废并重，为建设中国特色社会主义法律体系做出我们应有的贡献！