推进科学立法民主立法的实践与思考-尊龙体育官网

山西省人大常委会

党的十七大提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。这既为地方立法工作指明了前进方向，也对地方立法工作提出了新的更高的要求。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在中国特色社会主义法律体系的形成和完善过程中起着重要的作用。因此，地方立法机关必须适应新形势、新任务的需要，以改革创新精神，积极探索、勇于实践科学立法、民主立法的新形式、新途径，不断提高立法质量和水平，为中国特色社会主义法律体系的形成和完善做出积极的贡献。

下面，结合我省在推进科学立法、民主立法方面的工作实践，谈几点粗浅的认识和体会，与在座的各位领导和同仁探讨交流。不妥之处，请批评指正。

一、树立正确的立法指导思想，是推进科学立法、民主立法工作的根本保证

正确的立法指导思想是统领立法工作健康、顺利进行的思想、观点和理论的总和，是推进科学立法、民主立法所必须遵循的基本原则。正确的立法指导思想主要有以下几方面：

（一）牢固树立党的观念、大局观念。党的领导是社会主义建设和各项事业顺利进行的根本保证，也是新形势下做好立法工作的根本保证。必须而且只有坚持党对立法工作的领导，才能保证立法工作的正确方向。为此，我们在立法工作中一是始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以科学发展观为统领，紧紧围绕党和国家以及我省的中心工作，努力通过立法推动制约和影响我省转型发展、跨越发展问题的解决；二是认真贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，积极把实践证明是正确的、成熟的、需要长期执行的党的主张，特别是省委关于我省转型发展、跨越发展的重大决策，通过法定程序转化为国家意志，成为党领导和支持人民当家作主、实行依法治国的依据。三是在制定立法规划、年度计划时以及法规案在提请二审前，都要报经省委审查、批准，以实现党对立法工作的领导。

（二）牢固树立以人为本、立法为民的立法理念。坚持以人为本，促进人的全面发展，是科学发展观的核心，也是做好立法工作的本质要求。为此，我们在立法工作中，一是始终坚持立法为民的立法理念，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，使地方性法规更好地体现人民意志、保障人民权利、促进人的自由平等发展，努力通过立法推动人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的解决；二是在立法工作中统筹兼顾社会各方面的利益诉求，注意妥善处理个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益、共同利益与特殊利益的关系，更好地发挥立法在促进和谐社会建设中的作用。

（三）牢固树立群众观念、民主观念。坚持群众路线是我们党的工作的一大重要法宝，也是我们在立法工作中必须坚持和遵循的一项原则。坚持走群众路线、充分发扬民主、扩大公民对立法工作的有序参与，是做好立法工作、提高立法质量的重要途径。为此，我们在立法工作中既注重发挥立法工作者、专家学者和实际工作者的作用，又坚持走群众路线，进一步丰富民主立法形式，拓宽民主立法渠道，扩大公民对立法的有序参与，保障人民群众对立法工作的知情权、参与权和表达权，切实保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，使立法决策更好地体察民情、反映民意、集中民智、珍惜民力。

（四）牢固树立权利本位、权责统一的理念。权利和义务是法律规范的核心内容。立法中的权、责、利的关系，具体来说就是权力与权利、权力与责任、权利与义务的关系。按照行政法的基本原理，国家机关的权力与公民的权利必须相统一，国家机关的权力与责任必须相统一，公民的权利与义务也必须相统一。为此，我们在制定每一部法规的过程中，既注重在赋予国家机关权力的同时明确其相应的责任，切实做到“有权必有责，用权受监督、违法要追究”，以防止权力的滥用；又注意在设定公民义务的同时赋予其相应的权利，并规定权利遭受侵害的救济措施，以保障其权利最终得以实现。如我们在修改计生条例时，对政府及其部门不作为、乱作为的行为规定了5条法律责任，在修改道交法实施办法时，删去了原草案5条对轻微违法行为的行政处罚而以教育代之。

（五）牢固树立法制统一、突出特色理念。坚持社会主义法制的统一是地方立法的一项基本原则，也是做好地方立法工作的前提。为此，我们在地方立法工作中始终坚持法制统一的观念，不仅做到与上位法的具体规定保持一致，也做到与上位法的立法精神相符合，并在立法过程中注意防止和克服地方保护主义和部门利益倾向，坚持立法为公、立法为民，彰显法的公平正义。地方特色是地方立法的灵魂，针对性和可操作性是地方立法的生命。因此，我们在立法工作中坚持从本省的具体情况和实际需要出发，立足通过立法推动本省改革、发展、稳定中突出问题的解决，突出地方性法规的地方特色，并注重增强其针对性和可操作性，防止抄搬或者移植上位法规定、不解决地方问题的做法，充分发挥地方性法规的功能和作用。

二、建立科学立法、民主立法的长效机制，是推进科学立法的重要保障。

科学立法是提高地方立法质量的关键，民主立法是提高立法质量的重要途径。推进科学立法、民主立法，必须建立相应的长效机制作为保障。

（一）建立健全科学民主的立法决策机制。通过多年的实践探索，我们将科学民主立法决策方面的做法予以制度化、法制化，并通过地方性法规的形式固定下来或规定在主任会议通过的立法工作制度中。在制定五年立法规划和年度立法计划的过程中，一是坚持做好立法预测工作，深刻把握本省经济社会发展的趋势和对立法工作的总体需求，使立法规划、计划建立在可靠的理论和实践基础之上，突出了规划、计划的前瞻性；二是坚持通过新闻媒体向社会公开征集立法建议项目的做法，广泛听取人民群众、人大代表、政协委员和社会其他方面的意见，并将人民群众和人大代表、政协委员提出的137件立法建议项目中的23件列入了五年立法规划，使规划、计划具有深厚的社会基础和群众基础，突出了规划、计划的民主性；三是明晰立项标准，坚持严格筛选、充分论证、反复协调、统筹兼顾，妥善处理好需要与可能、经济立法与社会立法、制定与修改、废止的关系，使规划、计划具有坚实的工作基础，突出了规划、计划的科学性。实践也证明，我省的立法规划、立法计划是基本可行的，基本上满足和适应我省经济社会发展和民主法制建设的需要和要求。近些年来，立法计划的完成率都在95%以上，立法规划的上届完成率为65%，本届立法规划完成率预计在75%以上。

（二）建立健全科学民主的立法起草机制。为改变政府提什么、人大立什么的现象，防止和克服起草工作中的部门利益倾向，提高起草工作质量，我们在完善立法起草机制方面进行了积极探索。一是不断拓宽立法起草渠道。在这两年制定立法计划时，对一些不涉及机构、经费和职责划分等事项的法规案，积极推进人大相关工作机构牵头、政府相关部门参加、吸收实际工作者和相关专家参与的联合起草机制，这样的起草方式在近两年立法计划总项目中占到40%左右。另外，对一些专业性较强的法规案，也尝试委托专家、学者进行起草。二是强化提前介入工作。人大法制工作机构和相关工作机构加强了与政府法制部门和起草部门的联系沟通，尽可能提前介入到法规案的起草工作，指导起草部门开展工作，并就一些重大问题及早协商研究达成共识，进一步提高法规案的起草质量。

（三）建立健全科学民主的意见征集机制。地方性法规要反映民意、符合民心、维护民权，必然要求我们在立法工作中要丰富和完善民主立法形式，扩大社会对立法工作的有序参与。我们在此方面进行了积极的探索：一是举行立法听证会。我们曾就涉及人民群众切身利益的热点、难点问题的盐业管理条例和城市房屋拆迁条例等两部法规草案举行立法听证会，充分听取社会各方面的意见。两次听证会收到了良好的社会效果，不少好的意见和建议被吸收进修改后的法规中。二是将法规草案全文向社会公布。过去，我们选择了社会关注度较高的《山西省人口和计划生育条例》等5部法规草案，通过主要媒体向社会全文公布，公开征求社会各方面的意见。这两年，又每年选择3部法规草案向社会全文公布征求意见，并以制度的形式固定下来。以后我们还要根据立法任务的调整情况，逐步扩大向社会全文公布法规草案的范围和数量。三是召开征求意见座谈会。在制定每一部法规草案时，我们都紧紧围绕工作中存在的突出问题，深入基层、深入企业、深入农村开展调查研究，并通过召开座谈会的方式，认真听取行政管理相对人、其他利害关系人和专家学者、人大代表、人民群众等的意见，从而使法规能够充分反映人民群众的意愿和要求，更加符合我省实际。四是面对面直接听取人民群众的意见。如我们在制定《山西省物业管理条例》时，就深入到社区，面对面听取了部分业主的意见，并邀请个别业主参与了条例草案的修改工作。

（四）建立健全科学民主的论证、修改机制。为增强法规草案的可行性和科学性，我们建立了法规草案论证制度。每一部拟审议通过的法规草案，都要在提请常委会会议审议表决前召开有常委会组成人员和部分专家、学者和实际工作者参加的立法论证会，对法规草案的合法性、合理性、科学性进行充分论证，为法规草案的修改工作提供了重要的参考和借鉴。同时，我们建立了以法制委员会牵头，相关委员会和政府法制部门参加，实际工作者参与的联合修改机制，在充分分析、研究各方面提出意见的基础上进行集中，形成合理的修改建议，从而向常委会提出较为成熟的草案修改稿。

（五）建立健全科学民主的审议机制。为保障审议工作的科学性、民主性，我们坚持一般法规案二审通过的审议机制。对情况复杂、各方面意见较多的法规案安排三审通过或者隔次审议。这两年来，我们每年都要安排2至3部法规草案三审或者隔次审议，并以制度的形式确定下来。同时，为保障常委会组成人员充分行使审议权，我们一是严格执行法规案的提前报送和提前送达制度，使常委会组成人员有充足的时间准备审议意见；二是制定每一部法规时，都要组织常委会组成人员进行实地视察和调研，既为常委会组成人员行使好审议权做好服务工作，也有利于帮助其及早熟悉情况，进一步提高审议法规案的质量。

（六）建立健全科学民主的表决机制。为使常委会会议的表决更加民主、科学，我们在省地方立法条例中一是明确规定，组成人员对分歧意见较大的条款可以依法提出修正案，并在法规案提请表决前单独提请表决。二是规定各方面对立法的必要性、可行性等重大问题意见分歧较大的，本着稳妥慎重的态度，经主任会议研究后可暂不交付表决，待法规草案进一步修改完善、各方面基本达成共识后再提请审议表决。

三、坚持立改废并重，是推进科学立法、民主立法的必然要求

法规质量的高低，以及法规实施的有效性，具有阶段性的特征。当前，我国经济社会正处于转型发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会关系深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。随着形势的发展和国家法律、行政法规的制定、修改，地方性法规的适应性、一致性、操作性不断发生变化，如不能及时清理、完善，地方性法规的质量就难以得到保证。为了保证中国特色社会主义法律体系内部的科学、统一、和谐，更好地发挥地方性法规在经济社会发展中的规范、引导、保障作用，在立法工作中必须坚持立改废并重的指导思想，将法规清理工作作为地方人大及其常委会一项长期的政治任务确定下来。坚持立改废并重，既是加强改进地方立法工作、提高地方立法质量的内在要求，也是推进科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。

（一）建立健全清理法规工作的长效机制，坚持“两手抓、两手都要硬”。

法规清理工作是我国立法价值取向深刻转型暨提升我国法制品质的“立法新生态”形成的必经之路。建立清理法规长效机制，要求我们必须将法规清理工作常态化、制度化、法制化。在作出立法决策时，要坚持两手抓，即一手抓经济社会发展所急需法规的制定，一手抓现行有效法规的清理、完善。如上一届我省人大及其常委会共完成立法项目85件，其中制定43件，修改19件，废止23件，修改和废止的项目占到立法项目的50%左右。2008年初制定本届五年立法规划时，省人大常委会就组织有关人员对现行有效法规进行了一次全面清理，提出了50多件修改、废止法规的建议，不少项目已列入五年立法规划。我省人大及其常委会本届五年立法规划56件一类项目中，修改和废止的项目共34件，占一类项目的60.7%。这两年年度立法计划安排的正式项目中，修改和废止的项目也占到50%以上。通过修改和废止这些法规项目，能够有效地维护国家法制的统一，推进科学立法、民主立法，促进立法质量的提高。

（二）建立法规动态管理机制，加强立法对策研究

中国特色社会主义法律体系的阶段性特征，决定了地方性法规将处于并将长期处于不断调整和自我完善的阶段。因此，在地方立法工作中，必须高度关注党和国家政策的调整情况，及时了解法律、行政法规的制定、修改动态，重视法规实施中出现的新情况、新问题，畅通民主立法渠道，搜集专家、学者和人民群众关于法规存在的不适应、不一致问题的反映，并会同有关方面认真加以分析、研究，提出相应的立法对策，并在制定每年立法计划时予以考虑。只有这样，才能始终对地方立法的总体情况有一个清醒的认识，才能牢牢把握立法工作的大局，在作出立法决策时做到心中有数。我们在日常工作中比较注重搜集国家有关立法动态和政策调整情况，也重视征集社会方面提出的法规修改建议。目前，根据我省转型发展、跨越发展的需要，结合五年立法规划的执行情况，我们正准备搞一个《保障转型发展、跨越发展立法项目研究》的课题，通过召开一个立法专家座谈会和一个五年立法规划座谈会，认真听取专家、学者和社会有关方面的意见，以便为明后两年立法计划的制定和五年立法规划的调整做好准备工作。

总之，在形成和完善中国特色社会主义法律体系这一宏伟远大目标的过程中，地方立法任重道远。我们将继续依法行使好宪法和法律赋予地方人大及其常委会的立法权，积极推进科学立法、民主立法，为我国的民主法制建设做出新的更大的贡献。