关于全省检察机关人民监督员制度试点工作情况的报告-尊龙体育官网

——2007年5月28日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上

省人民检察院副检察长  徐汉明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受敬大力检察长委托，向会议报告全省检察机关人民监督员制度试点工作情况，请予审议。

一、人民监督员制度的建立及我省试点工作基本情况

人民监督员制度是最高人民检察院报经党中央同意并报告全国人大常委会，在检察机关部署开展的一项重大改革。它是由经机关、团体、企业、事业单位和基层组织民主推荐产生的代表公众的  人民监督员，按照一定的程序和规则，对检察机关查办职务犯罪案件进行民主监督的制度。根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，人民监督员对检察机关办理的职务犯罪案件中被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤案的、拟不起诉的  “三类案件”进行监督；人民监督员可以对检察机关查办职务犯罪案件中应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等  “五种情形”提出监督意见。这项制度的建立，目的就是弥补检察机关有效外部监督的不足，从制度上保证各项检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使。

经最高人民检察院决定，并经省委、省人大常委会同意，我省作为全国第一批试点的10个省份之一，自2003年12月1日起，在全省检察机关启动人民监督员制度试点工作。三年多来，在各级党委、人大高度重视与政府、政协和社会各界的积极支持下，这项试点工作进展顺利，逐步规范。

（一）加强组织领导，推动试点工作顺利开展。我省检察机关开展人民监督员制度试点工作，得到了省委、省人大、省政府、省政协的高度重视与大力支持下。俞正声、罗清泉、杨永良等省领导同志都作出了重要指示。2003年12月1日，省人大常委会主任杨永良同志出席省检察院人民监督员颁证大会并作重要讲话。试点工作开展以来，在每年召开的全省检察长会议与市州分院检察长会议上，省检察院都对试点工作进行认真总结与部署，并对深化和规范试点工作提出明确要求，推动了试点工作的顺利开展。

（二）广泛民主协商，选任了一批具有代表性的人民监督员。根据最高人民检察院规定的条件，全省检察机关选任人民监督员1533名，人数位居全国第一。其中，各级人大代表251人，各级政协委员262人，两项共占总人数的33%；具有法律专科以上学历的379名，具有法律工作经历的298名，共占44%；中共党员1365名、民主党派45名、无党派人士120名；妇女225人，少数民族122人。这些人民监督员具有较高的政治素质、法律与文化素养以及广泛的代表性，为开展试点工作提供了有力的组织保障。

（三）自觉接受监督，“三类案件”无一例外进入监督程序。2003年12月至2007年2月，全省检察机关立案侦查职务犯罪案件5068件5522人，其中作出逮捕决定2820人，撤案117人，不起诉572人，起诉4291人。在试点工作中，对不服逮捕、拟撤案、拟不起诉的“三类案件”876件948人，人民监督员逐一进行了监督（其中不服逮捕111人，拟撤案184人，拟不起诉653人）。人民监督员听取案件承办人介绍案情、说明法律适用情况、向案件承办人提问后，对案件进行独立评议，并按照少数服从多数原则形成表决意见。通过评议与表决，人民监督员同意检察机关业务部门原拟定意见889人，占监督案件数的93.8%；不同意59人，占监督案件数的6.2%。

59件人民监督员不同意检察机关原拟意见案件中，检察机关采纳29人，采纳率为49.2%，占监督案件总数的3%。为了防止规避人民监督员监督的情况，省检察院严格要求各级检察院人民监督员办公室比对报表，检查不起诉、撤案案件是否都启动监督程序，检查《被逮捕犯罪嫌疑人权利告知书》，看是否存在犯罪嫌疑人不服逮捕而未启动监督程序的情况，有效防止了漏案的出现。

（四）拓展监督范围，积极探索对“五种情形”的监督。根据最高人民检察院的部署及要求，我们于2005年将“五种情形”纳入人民监督员监督范围。2006年全省检察机关开展对受利益驱动违规办案、不文明办案和办案安全隐患问题的“三个专项治理”活动，邀请人民监督员全程参与监督，拓宽监督渠道，增强监督实效。2007年，又邀请人民监督员全程参与监督在全省检察机关开展的“作风建设年”活动。人民监督员通过参加座谈会、走访发案单位、参与执法检查等形式，指出检察机关不规范执法问题228条，提出监督意见252条，检察机关对人民监督员指出的问题进行了认真整改，对所提意见及时反馈。此外，对人民监督员提出的“五种情形”的监督意见，有关检察院启动程序跟踪监督案件8件。

（五）注重制度建设，逐步建立起较为完备的工作机制。省检察院2003年12月制定下发了《湖北省检察机关人民监督员制度实施细则（试行）》和配套工作文书，对规范全省检察机关人民监督员制度试点工作起到了指导作用。2005年11月，省检察院在全国率先制定了《湖北省检察机关人民监督员办公室工作规范（试行）》（含工作规程、工作质量标准、工作质量评审标准、工作运行表及监督“三类案件”工作流程图等五个配套文件），促进了全省检察机关接受外部监督工作的有序运作，得到了最高人民检察院的充分肯定。为了督促制度的落实，省检察院先后多次派出工作组，开展专项检查，及时发现问题、解决问题，推动试点工作健康平衡发展；并对人民监督员制度进行了较深入的调查与研究，为试点工作提供了智力支持。

（六）夯实工作基础，为试点工作提供保障。2003年11月，省检察院与省编委联合下发了《关于全省地方检察机关设立人民监督员办事机构的指导意见》，截至目前，全省128个检察院有105个院已获批文，其中有98个院成立独立机构，没有独立机构的检察院都安排了专人负责人民监督员制度试点工作；2004年1月，省检察院与省财政厅联合会签《关于人民监督员监督工作所需经费列入检察业务费管理的通知》，2006年，全省各级财政部门共安排专项资金500余万元。为了帮助人民监督员熟悉检察工作情况，掌握监督的范围、程序与方法，全省检察机关共组织人民监督员进行业务知识学习450余场次，赠送《人民监督员手册》3000余本，为人民监督员赠阅《检察日报》，2006年起为人民监督员免费征订了《人民监督员专刊》。各级检察院还为人民监督员配置办公用品用具与专门办公场所，为人民监督员履行职责提供了必要条件。

二、人民监督员制度试点工作的主要成效

实行人民监督员制度，不仅成功监督了一批职务犯罪案件，而且促进了检察机关执法水平和办案质量的提高，促进了公正、严格、文明执法。

（一）强化了外部监督制约，防止了案件处理的偏差。在已监督结案的876件948人“三类案件”中，人民监督员不同意检察机关业务部门原拟定处理决定的59人，检察机关采纳不同意监督意见29人，占49.2%，有效地防止了案件处理的偏差，促进了严格公正执法。如宜都市检察院查办的该市胡思义涉嫌挪用公款拟撤销案件一案，人民监督员对该案进行监督后认为：胡思义挪用单位公款31000元归个人使用长达9年，获利达26000余元，不同意撤销案件，建议以挪用公款罪起诉。市检察院采纳了人民监督员的意见，以挪用公款罪对胡思义提起公诉。胡思义被法院判处有期徒刑二年，缓刑二年。

（二）促进了规范执法，提高了办案质量。实行人民监督员制度，促使检察人员进一步转变执法观念，更加注重依法、规范、文明办案，检察干警违法违纪呈逐年下降趋势。据统计，2004年全省立案查处检察干警违法违纪案件13件16人，2005年查处5件5人，2006年查处2件2人。通过人民监督员的监督，办案中一些不规范行为也得到了及时纠正。如人民监督员陈红伟于2006年8月28日反映远安县检察院反贪局在查办温俊涛涉嫌受贿案中，多扣押3500元未返还。该院高度重视，立即组织调查，于8月31日将3500元予以返还，并将处理情况向陈红伟等3名人民监督员进行了反馈。随着试点工作的深入开展，全省检察机关办案质量明显提高。2004年，全省检察机关查办的职务犯罪案件起诉率为88%，比2003年提高了1.5%，撤案率为1.3%，同比降低2.5%，不起诉率为12%，同比降低1.5%；2006年，起诉率提高到91.6%，撤案率降低为1.2%，不起诉率降低为8.4%。

（三）扩大了执法透明度，增进了沟通和理解。人民监督员的监督不仅有效地防止了检察权的滥用，扩大了检察机关执法的透明度，而且对检察机关惩治犯罪、保护人权、促进廉政建设，有了更多的理解和支持。如咸宁市检察院在查办咸安区交通局原局长张承元涉嫌受贿案中，拟对犯罪嫌疑人作不起诉处理，人民监督员不同意检察机关的意见，要求补充侦查。经补充侦查，其中一笔认定张受贿40000元的证据，因行贿人否认仍然难以查实。咸宁市检察院邀请人民监督员列席检察委员会，人民监督员听取承办人对案件事实认定、证据采信等方面的意见后，同意该案作相对不起诉决定，并建议向咸宁区纪检部门提出检察建议。咸安区纪委和监察部门根据建议，给予张承元开除党籍、撤销党内外一切职务处分。

（四）体现了司法民主，促进了人权保障。将逮捕、撤案、不起诉三个环节交由人民监督员监督，贯彻了专门工作与群众相结合的路线，体现了司法民主的要求，促进了刑事诉讼中的人权保障。如恩施州检察院办理的向红涉嫌贪污案，向红对逮捕决定表示不服。该案启动监督程序后，人民监督员经独立评议，不同意检察机关维持逮捕决定的意见，认为向红在接受调查期间，配合组织调查，无逃跑、串供、毁证行为，其子又面临高考，对其采取取保候审措施更能体现以人为本的理念，彰显办案的法律效果与社会效果，检察机关采纳了监督意见，将逮捕变更为取保候审。变更强制措施后该案证据未发生变化，法院一审以向红构成贪污罪判处有期徒刑6年。人民监督员通过对不服逮捕决定案件的监督，有效维护了当事人的合法权益，从制度上实现了惩治犯罪与保护人权的有机统一。

我省人民监督员制度试点工作取得了初步成效，但随着试点工作的深入推进，也面临着一些困难和问题：一是人民监督员制度法制化进程亟待加快步伐。经过3年多的试点，人民监督员制度已逐步健全和完善，但国家立法对这一制度尚未作出明确规定。推进这一制度的法制化进程，需要省人大在地方立法上给予高度重视和支持。二是人民监督员的选任有待进一步规范，人大代表、政协委员在人民监督员构成比例上有待增加。现行人民监督员选任主要是经媒体公布推荐条例、本人申请、有关单位推荐候选人（属人大代表、政协委员的候选人要向人大、政协报备并听取审查意见）、检察机关会同相关部门协商确定、检察长（或邀请人大常委会主任）颁发证书并进行媒体公告等程序。但非人大代表身份的人民监督员未向人大报备审查，其公信力有限。三是人民监督员管理、培训、保障工作有待进一步探索与加强。

三、我省检察机关深化人民监督员制度试点工作的措施

（一）进一步规范对“三类案件”的监督。严格按照最高人民检察院规定的监督范围和要求，坚决杜绝“漏告知”和“漏案”情况的发生，确保“三类案件”全部进入监督程序。对于“三类案件”未进入监督程序就作出处理决定的，由作出决定的检察院自行撤销原决定或由上级检察院直接撤销，重新启动监督程序。省检察院将把接受人民监督员监督情况纳入执法规范化考评机制，使监督工作与执法办案环环相扣，切实增强监督实效。

（二）进一步加大对“五种情形”的监督力度。省检察院要求各地严格执行对“五种情形”进行监督的规定，凡在查办职务犯罪工作中发生的执法不严格、不公正、不文明和检察人员违法违纪的行为都纳入人民监督员监督的范围。认真总结我省人民监督员参与“三个专项治理”的经验，为人民监督员享有充分的知情权，畅通监督渠道，规范监督范围提供保障。

（三）进一步完善人民监督员的选任和服务机制。进一步明确人民监督员的选任条件，充分考虑被选任者是否公道正派，是否具有较强的代表性和社会公信力。积极探索完善人民监督员的选任方式。定期向人民监督员通报工作情况、介绍有关检察业务知识，加强和改进人民监督员办公室的管理工作，为人民监督员履行监督职责创造条例。加强与人民监督员所在单位的联系和沟通，为人民监督员参加监督工作提供保障。

（四）进一步健全人民监督员制度试点运行工作机制。全省各级检察院检察长将继续对人民监督员制度试点工作给予高度重视，努力形成齐抓共管、合力推进的工作格局。省检察院人民监督员办公室、机关业务部门将加强组织协调、业务管理和对口指导，进一步完善督办检查、监督备案、工作考评、情况通报等制度。同时，进一步加强人民监督员制度理论研究，为人民监督员制度法制化提供支撑。

四、关于推动人民监督员制度法制化进程的建议

党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》与中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（中发〔2006〕年11号），都对促进人民监督员制度规范化、法制化提出了明确要求。截止目前，四川、甘肃、云南、湖南、安徽五省人大常委会先后作出了关于加强人民监督员试点工作的决议。我省人民监督员制度试点工作也得到了省人大高度重视与大力支持。为了深入推进试点工作，我们建议省人大常委会就加强和规范人民监督员制度试点工作作出决议，推动这项制度的法制化进程。

建议以决议形式肯定我省实行人民监督员制度取得的成效，明确人民监督员的职责，明确人民监督员的选任及报备方式，要求各级人民政府支持检察机关实行人民监督员制度，要求全省各级人大及其常委会加强对人民监督员制度试点工作的监督、检查、视察，保障和促进人民监督试点工作的健康发展。

各位主任，各位委员，人民监督员制度作为一项重大改革创新，经过三年多的试点，正逐步走向成熟。我们恳请省人大对报告进行审议，一如既往地重视与支持我省人民监督员制度试点工作；也恳请省人大对试点工作给予更多关注和监督，进一步推进我省人民监督员制度的规范化、法制化。