关于我省集体林权制度改革和国有林场改革工作情况的报告-尊龙体育官网

——2008年9月22日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议上

省林业局局长  祝金水

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省政府委托，现就我省集体林权制度改革和国有林场改革的有关情况报告如下。

一、关于集体林权制度改革

深化集体林权制度改革（简称林改），是党中央、国务院对林业工作提出的明确要求，也是当前林业部门的首要任务。根据省委、省政府主要领导批示和国家林业局要求，2006年上半年开始，省林业局做了大量深入细致的调查研究，并选择部分县市先期进行了林改试点工作。2006年12月，省委、省政府相继印发《关于深化集体林权制度改革的试行意见》（鄂发〔2006〕23号）和召开全省集体林权制度改革工作动员会，我省林改工作正式启动。此后，全省各地按照省委、省政府的统一部署，加强组织领导，积极宣传发动，层层开展试点，做了大量富有成效的工作，取得了重要进展。以2007年9月27日全省推进集体林权制度改革工作会议为标志，全省集体林权制度改革工作由试点转入全面铺开阶段。截至2008年8月底，全省已完成林改确权面积8316.79万亩，完成发证面积5606.99万亩，分别占集体林地总面积11865.2万亩的70.09%和47.26%。各地共组建林业要素市场47个，组织林权交易5182宗，实现交易额2.88亿元；组建森林资源资产评估机构59个，完成评估4186宗，评估值9.78亿元；开展林权抵押贷款1216宗，抵押林地72.78万亩，抵押金额达3.96亿元。林改过程中，各地共接待群众来信来访21478人次，处理山林纠纷16459起。

（一）所做的主要工作及取得的初步成效

集体林权制度改革工作启动以来，我省坚持“舆论先行、政策引路、先易后难、稳步推进”的工作思路，积极稳妥地推进改革进程，主要做了以下几个方面的工作：

1、加强组织领导，落实经费保障。为加强对集体林权制度改革工作的组织领导，省里成立了由罗清泉同志任组长（最近调整为李鸿忠省长任组长）、省直14个部门主要负责同志为成员的集体林权制度改革工作领导小组，并在省林业局设立办公室。省委、省政府主要领导和分管领导对林改工作高度重视，中共中央政治局委员、原湖北省委书记俞正声，现任省委书记罗清泉，省长李鸿忠，省委副书记杨松，省委常委张昌尔，省委常委、副省长汤涛，原副省长、现任省人大常委会副主任刘友凡等领导经常听取林改工作汇报，多次到有关县市专题调研林改工作。各市州、县市党委、政府也加强了对林改工作的组织领导，不少地方党政主要领导亲自抓林改，宜昌等市还将林改工作纳入了干部考核的重要依据和各级政府工作目标责任制的重要内容。为确保林改工作顺利推进，省财政按照每亩1元的标准给各县市安排林改工作补助经费，全省共安排1.2亿元，从2007年起分三年落实到位；2007年省财政安排的4000万元补助资金已下拨到各县市（区）。经过积极争取，2007年底中央财政给我省安排了10429万元林改工作经费，也已拨付到各市州、县市（区）。各市州、县市也积极筹集资金，共筹措落实林改工作经费6163万元，其中，市州222万元、县市3981万元、乡镇和村1960万元。

2、扩大政策宣传，加强人员培训。为了把政策交给群众，让群众了解改革、支持改革、自觉参与改革，我省各地充分利用党报、党刊、广播电视等各种宣传媒体，采取丰富多样的宣传形式，积极开展林改政策的宣传。一些地方还采用群众喜闻乐见的地方语言和文艺形式，选择身边典型进行宣传，引导群众积极参与林改。如天门市将林改题材创作成“天门小调”，在群众中进行形象生动的宣传，收到了很好的效果。与此同时，为统一林改工作人员和基层干部的思想，确保执行政策不走样，省、市、县各级加大了林改政策和业务培训力度。据统计，林改启动以来，各地共印发各类宣传资料450多万份，在报刊杂志等媒体上发表林改宣传文章（新闻）1600多篇（条）；开展林改培训1900多期，培训各类人员21万余人次。

3、层层开展试点，积累工作经验。为探索改革经验，2007年，全省选择在京山、南漳、公安、宜都、赤壁、通山等6个县市开展林改试点，并要求各市州、县市层层办试点。一年来，6个省级试点县市围绕确权发证和配套改革，做了大量扎实有效的工作，探索和积累了一定的工作经验。如京山县针对本县集体林地流转面积较大、林权关系复杂的实际，在深入调查研究的基础上，提出了针对性和操作性强的实施方案；公安县通过建立完善森林资源评估机制，积极开展林权抵押贷款，促进了林业生产要素的合理配置和有序流转；南漳县认真开展确权发证工作，切实落实农民的经营权，并组建了林业要素市场，强化了林权登记管理和流转管理。目前，试点县市已基本完成确权发证任务，相关配套改革也取得重要进展。试点启动以来，6个省级试点县市共接待各地考察组300多批次，较好地发挥了示范带动作用。

4、严格执行政策，规范操作程序。林改工作政策性强，事关广大农民群众的切身利益。为切实维护好群众利益，在林改过程中，我们始终注意加强政策引导，指导和督促各地规范操作程序，按照“三个坚持”的原则抓好确权到户工作：一是坚持尊重历史，实事求是，注意保持政策的稳定性和连续性。对过去改革的成果，进一步巩固、完善和提高；对历史遗留问题和改革中出现的矛盾，依法依规妥善处理。二是坚持因地制宜，分类指导，不搞强迫命令，不搞“一刀切”。三是坚持群众路线，阳光操作，实行改革政策、程序、方法、内容、结果五公开。改革方案的制定、利益的分配、历史遗留问题的处理等重点问题和事项，都必须经三分之二以上村民或者农户讨论同意后方可实施，依法确保村民的知情权、参与权、决策权和监督权。

5、完善相关政策，推进配套改革。针对林改试点中反映出的共性问题，我省不断完善政策措施，2007年9月，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于推进集体林权制度改革若干问题的意见》（鄂办发〔2007〕27号），对林改确权的有关政策、规范森林资源流转、切实减轻农民负担、加快林业管理体制改革和强化林改保障措施等问题，做出了具体规定。为推进林改配套改革，省林业局会同有关部门，相继制发了《关于推进森林资源资产抵押贷款工作的指导性意见》、《湖北省农村信用社森林资源资产抵押贷款管理暂行办法》、《湖北省森林资源流转管理办法（试行）》和《湖北省集体林权制度改革档案管理办法》等规范性文件，商请省物价局制定了湖北省森林资源资产评估收费标准，还与相关保险机构就推进我省森林保险工作进行了研究。

6、强化监督检查，狠抓工作落实。林改启动以后，省林改领导小组办公室和省林业局在加强工作指导的同时，认真抓好监督检查，促进了各项工作的落实。去年下半年，按照罗清泉同志要求，省林改办组织林改领导小组各成员单位，对各地林改工作情况进行了一次全面督查。省林业局实行局领导对口联系市州制度，由每个局领导负责，定期到相关市州进行督办检查。省林业局（林改办）还根据工作进展，不定期开展林改专项检查。如今年5月，就抽调人员组成4个联合检查组，对各地“两金”减征政策落实和林业站改革情况进行了一次专项检查，对检查发现的问题，督促有关县市及时整改落实。各市州、县市也层层加强林改工作的督办检查，荆门、恩施等市州还专门成立由林改成员单位组成的林改督导工作组，对各县市林改工作进行定期督查。

通过近两年的实践，我省集体林权制度改革工作已取得初步成效。一是促进了森林资源的有效开发利用。通过林改，确立了农民的经营主体地位，调动了农民发展林业的积极性。如京山县过去不少山场农民不愿意经营，以较低的价格流转给一些大户开发，林改后群众都争着要山林的经营权。阳新县洋港镇林改前一直受“树难栽、山难管、火难防、林难护”的困扰，林改后群众造林、护林的积极性空前高涨，不少外出经商和打工的农民纷纷回乡投资发展林业，短短两个月时间，全镇1.17万亩无主山场就落实了承包经营主体。二是促进了农民收入的增加。由于林改而出现的林地、林木资源升值，已经给农民带来了不少实惠。林改前，我省荒山荒地流转价格每亩每年平均不到30元，一般木材（中等径级杨树）价格每立方米为400—600元；林改后，荒山荒地流转价格每亩达到50—80元，一般木材价格上升到500—800元。同时，林改中出台的一系列减轻农民涉林负担的政策，客观上促进了农民收入的增加。仅“两金”减征一项，我省每年至少可以为林农及林业经营者减少税费负担6000万元。三是促进了林区社会的和谐稳定。林改中，广大村民通过参与决策，增强了民主意识；村组干部通过林改，拉近了与群众的距离；林业部门通过林改，改进了干部作风。而林改中大量山林权属纠纷的调处，不仅妥善解决了一批历史遗留问题，净化了林业发展环境，而且有效改善了邻里关系，促进了农村和谐稳定。四是促进了林业地位的提升。集体林权制度改革工作启动以后，林业在各级党委、政府中的地位和全社会的影响力显著提升。由于林改工作的开展，从2007年起，省财政在解决林改工作补助经费、安排“两金”减征转移支付资金和落实1000万亩省级生态公益林补偿资金方面，每年直接增加对林业的投入达1.25～1.5亿元（这还不包括对低产林改造、低丘岗地开发等方面的投入），对林业投入增长幅度之大前所未有。

（二）存在的主要问题

虽然全省集体林权制度改革工作取得了一定进展和成效，但目前也还存在一些问题，主要表现在：

一是工作进展不平衡。少数地方党政领导对林改工作的重要性和必要性认识不足，工作力度不大，进展比较缓慢，个别市县确权发证任务完成不到20%。从全省而言，今年初出现的历史罕见的特大冰雪灾害，给我省林业造成巨大损失，也给林改工作的推进带来了一定的影响。一季度，各地林业部门的主要精力集中在抗灾救灾、灾后重建和森林防火、春季植树造林上，以至林改工作推进的速度有所减缓。

二是个别地方执行政策不够严格，操作不够规范。有的地方林改确权方案没有充分征求群众意见，民主决策程序不到位；少数地方没有体现确立农民经营主体地位的要求，存在以“流转”代替“确权”的问题；个别地方集体预留的山林面积过大，有的村组集体统一经营的山林面积甚至超过了50%；有的地方对工作中出现的问题尤其是一些历史遗留问题研究不够，存在工作方法简单化的问题。

三是林权勘界勾图技术力量严重不足，发证任务十分艰巨。林地确权发证技术性强、要求高，需要大量的专业技术人员承担林地勘验、勾图、制证、建档等工作任务。目前，各地普遍存在技术力量不足的问题。以恩施自治州为例，全州共有集体林地面积2200多万亩，而目前全州林业系统能够从事林地勘界勾图的技术人员不足200人，这是影响林权发证进度的一个重要制约因素。另外，今年全省又启动了森林资源二类调查工作，这给本已严重不足的林业技术力量提出了新的挑战。

四是基层林业管理机构改革难度大，经费缺乏保障。一方面，由于历史的原因，不少县市乡镇林业管理站人员包袱沉重，分流安置的难度相当大。据统计，近年来各地乡镇林业站改革中共有富余人员4631人，已累计分流安置2843人，待分流安置1788人。另一方面，林业站硬件基础差、人员素质不齐、工作经费没有保障的问题十分突出。部分乡镇林业站房屋破旧、设施老化，技术人员少；在乡镇综合配套改革中，林业站虽然作为林业局的派驻机构，定位为事业单位，但大部分县市财政只解决了在编人员的一部分基本工资，部分人员的工资和所有办公经费都需要林业部门自筹解决。

（三）下一步的打算

今年6月8日，中共中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号），这是我国深化农村改革的又一重大举措，是指导全国集体林权制度改革的纲领性文件。9月18日，省长李鸿忠主持召开省集体林权制度改革工作领导小组会议，对贯彻落实《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）的有关问题进行了研究。今、明两年，是我省集体林权制度改革全面推进和克难攻坚的关键阶段。按照省委、省政府要求，2008年，各县市确权发证率要达到80%以上；2009年，全面完成林改确权发证任务。围绕贯彻落实中央10号文件和全面完成我省林改工作任务，下一步，我们将着重抓好以下工作：

一是认真抓好中央10号文件的学习宣传和贯彻落实。中央10号文件不仅深刻阐述了林改工作的重大意义，而且进一步明确了林改工作的指导思想、基本原则、主要任务和政策措施，为我们推进林改工作指明了方向。下一步，我们将通过各种方式，加强对中央10号文件的学习宣传，用中央10号文件统一各地的思想；并层层举办林改培训班，加大对相关人员的培训力度，确保执行政策不走样。同时，继续加强对各地林改工作的督办检查，督促各地抓好各项工作的落实。

二是全力抓好确权到户和勘界发证工作。明晰产权是集体林权制度改革的主体改革和首要任务，也是2008年林改工作的中心任务。我们将进一步加大工作力度，指导和督促各地严格按照中央10号文件和鄂发〔2006〕23号、鄂办发〔2007〕27号文件要求，做好集体林地和林木确权到户工作，确立农民的经营主体地位。林地、林木产权明晰后，督促各地集体经济组织及时与农户签订承包合同；同时，集中技术力量，认真做好林地现场勘界勾图和林权登记发证工作，核发全国统一式样的林权证。

三是积极推进各项配套改革。指导和督促各地认真抓好“两金”减征政策的落实，取消一切不合理涉林收费项目，切实减轻林农负担；抓好林业要素市场建设，逐步规范森林资源流转行为；加强森林资源资产评估机构建设，规范森林资源资产评估行为；积极开展林权抵押贷款工作，不断拓宽林业融资渠道；加快林业管理体制改革，妥善做好乡镇林业管理站人员分流安置工作。

二、关于国有林场改革

国有林场是我省林业建设的一支重要力量。我省现有省投资国有林场175个，经营总面积975.3万亩（其中，有林地747.1万亩），活立木蓄积3357万立方米，大径竹1115万支。已纳入生态公益林496万亩，其中国家级279万亩，省级217万亩。国有林场现有人口139761人，其中，正式职工20576人（在岗7971人，离休39人，退休5835人，承包经营1939人，自谋职业4792人），家属16752人，长期临时工2206人，林农29363人，代管农村农民73097人。林木资产总价值26亿元，固定资产原值4.8亿元、现值3.9亿元，国家累计投资5.8亿元，目前总负债9.5亿元（其中，银行贷款3亿元，欠外单位1.45亿元，欠发职工工资2.65亿元，其它负债2.4亿元）。在国有林场的示范带动下，我省还兴建了55个县市地方国有林场，现有经营面积52.1万亩，活立木蓄积81.6万立方米，职工4911人。

新中国成立以来，国有林场在造林绿化、培育资源、保护生态、发展产业、推广科技、支援国家和地方经济建设、促进林区群众就业等方面发挥了重要的示范带动作用，为促进我省经济社会发展做出了重要贡献。一是国有林场构成了我省生态体系的主体框架。全省林分质量最好、成片面积最大、保存时间最长、生物多样性最丰富、生态功能最完善的森林大都集中在国有林场，国有林场已成为我省重要的生态屏障、生态建设的主力军和弘扬森林文化、传播绿色文明的重要窗口。二是支援了国家经济建设，积累了可观物质财富。在培育森林资源的同时，我省国有林场累计生产木材500多万立方米，有力支援了国家和地方的经济建设；累计上交税金7亿元，通过多年自我积累形成林木资产和固定资产近30亿元，超过国家总投资的5倍。三是在林业科学试验、科技推广方面发挥了重要的示范辐射作用。我省国有林场每年承担大量森林科学经营、林木引种试验等方面的研究课题。国有林场还是我省林业保存优质种质资源、繁育林木新品种最重要的基因库，全省林业重要的采穗圃、种子园、中心苗圃和骨干苗圃都建在国有林场，林场每年育苗3万余亩，出圃优质种苗6000万株。四是国有林场依靠自我积累加强场区建设，改善基础设施条件，促进了林区和谐。全省国有林场现有林区公路总长度5083公里，林道7179公里，防火线6751公里，房屋面积104万平方米；通讯线路6211公里，输电线路11502公里。林场依靠自我积累加强基础设施建设，不仅改善了自身的生存条件，也为周边农村群众的生产生活提供了方便，促进了林区经济社会的发展。

但由于种种原因，近年来，国有林场面临着很多困难和问题，严重制约着林场的发展，也不利于其功能和作用的有效发挥。突出表现在：一是定位不明，体制不顺，政策边缘化现象突出。目前，国家将林场定性为生产性事业单位，实行经费自收自支的企业化管理模式。全省除少数几个林场实行财政差额补贴外，其它大多数林场都没有任何事业经费。林场名为事业单位，却没有财政预算，有的还要承担政府职能；实行企业化管理，却没有经营自主权，不能进行市场化运作。一部分林场还存在多头管理、隶属关系混乱的问题。而在一些政策的制定和落实上，林场严重存在“四不靠”问题（在享受相关政策上，既靠不上事业或企业单位，也靠不上乡镇和农村；既靠不上城镇职工，也靠不上普通农民），林场和职工及代管村民很难享受到国家在农村基础设施建设、职工就业、医疗和社会福利以及支农、惠农等方面的政策扶持。二是包袱沉重，投入不足，基础设施建设严重滞后。林场在艰难维持自身运转的情况下，还承担有大量本应由政府或社会承担的职能；历史形成的债务负担，让一些林场陷入举步维艰、举债维持运转的恶性循环之中；大量富余人员无法安置，成为林区社会不稳定的因素。由于国家投资体制的变化，林场基础设施建设投资严重不足，造成林场道路、供电供水、护林防火等基础设施建设严重滞后，缺乏发展后劲。三是收入极低，保障乏力，职工生活十分困难。目前，全省林场在职职工月工资平均为400—600元，有的甚至只有200—300元，因难以维持生计，有的林场职工只有靠进城擦皮鞋为生。养老保险不落实，社会保障不健全的问题也十分突出。许多城市居民或乡镇农民都能享受到的低保、民政救济等社会保障，林场职工和带村农民大都无法享受到，职工和村民普遍存在增收难、住房难、看病难、子女上学难、吃水难、行路难、用电难、就业难、找对象难、养老难等“十难”问题。

近年来，在各级党委、政府的重视和支持下，一些地方林业部门克服重重困难，积极创造条件，探索改革发展之路，取得了一定成效。特别是一些靠近城市周边、交通条件便利、自然资源丰富的林场，充分发挥自身优势，拓宽经营思路，开展种苗生产、森林旅游、多种经营和其他非木质产业的发展，逐步摆脱了经济困境，开始走上良性循环的发展之路。但从总体上讲，国有林场要彻底摆脱困境，实现发展振兴，必须从政策调整、体制创新、部门扶持、资金支持和林场自身励精图治、深化改革上进行综合治理，才能从根本上解决问题。

根据省委、省政府要求和国家林业局部署，近年来，省林业局围绕国有林场改革做了大量深入细致的调查研究工作，基本摸清了国有林场的现状，找出了问题的主要症结，并提出了一些切实可行的解决办法和建议。由于国务院关于加快国有林场改革的意见尚未出台，为了确保我省国有林场的改革符合国家规定，并尽可能争取到更多国家政策和资金等方面的支持，我省国有林场整体改革目前尚未正式展开。待国务院文件出台后，我们将尽快制定我省国有林场改革实施方案，经批准后组织实施。