湖北省人大常委会执法检查组关于检查水法及我省实施办法实施情况的报告-尊龙体育官网

——2009年7月29日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议上

省人大常委会副主任   罗辉

主任、副主任、秘书长、各位委员：

根据《湖北省人大常委会2009年度工作要点》（鄂常文〔2009〕2号）安排，今年6月下旬到7月上旬，省人大常委会对《中华人民共和国水法》和《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（以下简称水法及其实施办法）在全省的贯彻执行情况进行了检查。

本次执法检查，坚持以科学发展观为指导。检查重点是中小型农田水利基础设施建设与管理、农村安全饮水工程建设与管理。6月中旬，省人民政府及其水行政主管部门按照执法检查的内容先期开展了自查。6月29日，省人大常委会执法检查组召开会议，听取了省人民政府及其水行政主管部门关于水法及其实施办法在全省执行情况的自查报告。6月下旬和7月上旬，省人大常委会由刘友凡、罗辉两位副主任带队，组成两个执法检查组，分别赴黄冈、咸宁市和孝感、随州市开展了实地视察。视察期间，执法检查组召开了有当地人大、政府负责人，相关部门负责人，省、市、县人大代表参加的座谈会，听取了当地关于水法及其实施办法贯彻执行情况的汇报，实地视察了中小型农田水利建设工程、水库除险加固工程、泵站更新改造工程、农村安全饮水工程、城市防洪工程等，针对存在的问题，提出了新形势下加强农田水利建设和农村安全饮水工程的相关建议。现将执法检查的情况报告如下：

一、水法及其实施办法的贯彻执行情况

2002年8月，九届全国人大常委会审议通过了修订的《中华人民共和国水法》。2006年7月，省十届人大常委会审议通过了修订的《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》。近几年来，省人民政府及其水行政主管部门以科学发展观为指导，以贯彻水法及其实施办法为核心，做了大量的工作，取得了良好成效。

1、水利法制宣传广泛深入，依法行政得到有效坚持。

各级政府及水利部门高度重视水法及其实施办法的宣传工作，坚持以“发展水利、改善民生”和“落实科学发展观、节约保护水资源”为主题，以“世界水日”、“中国水周”和“12·4”法制宣传日为契机，采取发放宣传册、张贴宣传画、悬挂横幅、举办专题讲座等多种形式，广泛宣传水法律法规，进一步增强了全社会水忧患意识和水法制观念。

近年来，《湖北省实施〈水法〉办法》、《湖北省水库管理办法》、《湖北省长江河道采砂管理实施办法》和《武汉市湖泊保护条例》等相继出台，为水库管理、河道采砂等工作提供了法律依据。《湖北省湖泊保护条例》、《湖北省抗旱条例》、《湖北省实施〈水土保持法〉办法》(修订)等已列入省人大常委会2008－2012年立法规划。截至目前，我省已出台涉水地方性法规7部，涉水政府规章13部，地方性水法规配套体系初步形成。全省共有水政监察队伍152支，水政监察人员3807人，水行政执法网络基本形成。

全省水行政执法力度不断加大。近两年来共查处水事违法案件6238起，查处率96％，挽回直接经济损失797万余元，维护了正常的水事秩序。各级水行政主管部门严格执行水法及实施办法中关于河道管理范围内建设项目许可规定、河道采砂许可规定、取水许可规定等，坚持依法审批，依法行政。2008年，全省共查获各类非法采、运砂船188艘，依法拆除非法采砂机具159台套，使长江、汉江水域的非法采砂活动得到有效遏制，为保障堤防安全发挥了重要作用。

2、投入力度加大，水利基础设施建设有新进展。

水利是农业的命脉，是新农村建设、构建和谐社会的重要内容。98’特大洪灾以后，长江堤防加固隐蔽工程相继完工，建成了一堤一路、两林护岸的“水上长城”，实现了长江治水的历史性跨越；荆南四河堤防、汉江下游堤防、武汉连江支堤防洪工程建设得到根本改善。近几年来，我省按照中央三年完成大型和重要中型病险水库除险加固的部署，中央下达我省403座水库的计划已经全部开工建设，93座小型水库主体工程已经完工，300座小型水库溢洪道扩挖工程全部完成。2005年，我省启动60处大型排涝泵站更新改造工程，总投资29.26亿元，首批19处已投入排涝抗灾；第二批23处工程量已经过半；第三批18处土建工程基本完成，年底主体建设工程可全部完成。

小型农田水利设施建设正在从农民看得见、摸得着、建得起的“家门口”工程入手，实施投入小、见效快的“实惠工程”。2007年度，84个小型农田水利工程项目已经全部建成并通过省级验收；2008年度，中央投资11600万元，省级配套6000万元，在89个项目区开展雨水集蓄利用、高效节水灌溉、末级渠系改造和其他小农水项目等工程建设，目前工程进展顺利。在小型农田水利建设工作中，各地通过“民办公助”、“以奖代补”、“一事一议”以及小型水利工程产权制度改革等方式，鼓励农民投入小型农田水利建设。据不完全统计，全省共开工各类小农水项目20多万处，完成土石方4亿多立方米。

3、农村安全饮水工程稳步实施，民生理念得以体现。

“十一五”以来，国家开始实施农村饮用水安全工程，省政府按照中央精神和胡锦涛总书记关于“要把切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为首要任务”的重要指示，连续五年把农村饮水安全作为十件实事之一，与市（州）政府签订责任状，共同推进农村饮水安全工程建设。

我省纳入国家总体规划需要解决安全饮水问题的总人数是1609.6万人。截止2008年底，全省已经解决农村682.1万人的安全饮水问题，其中中央计划内人数415.21万人，省贷款垫资解决256.89万人，钟祥市大柴湖镇丹江水库移民10万人。2009年，全省将再解决农村400万人安全饮水问题，其中2008年中央预算下达的、用于拉动内需的85万人安全饮水项目建设任务，已于今年3月底以前全部完成。2010年，我省还将解决农村537.5万人安全饮水问题，至此将提前全部完成我省已纳入国家总体规划的农村人口安全饮水问题。

4、开展体制机制创新，探索并积累了许多好的经验。

在水法及其实施办法的贯彻执行过程中，全省各地积极开展体制机制创新，探索出了一些好的做法，积累了许多好的经验。如黄冈市浠水县结合实际，创新思路,充分发挥23个用水者协会等民间组织的作用,引导社会各界投资小型水利工程建设、维修、管理，推行受益户全过程参与式管理模式，让农民真正成为小型水利建设管理的主人。

孝感市为了深化水法及其实施办法的贯彻执行，突出注重加强制度建设，先后制定了《孝感市城区地下水资源管理办法》、《孝感市水土保持管理办法》、《孝感市农村饮水安全工程星级达标管理办法》等13项与水法及其实施办法相配套的规范性文件，建立了执法责任制、评议考核制等一系列制度，保障了水利依法行政，执法依法开展。

随州市委、市政府出台了“堰塘新建与改造以奖代补”政策，规定每新建一处蓄水1万方或改造硬化一处新增蓄水3000方以上的当家堰塘，奖励8000元（市、区各负担50%）。拉开了全市实施“千村万塘”工程建设的序幕，全市两年来新建堰塘2420口，改造堰塘2000口，共新增蓄水能力9000万立方米。

咸宁市创新投入机制，形成了“以政府投入为主导、农民自愿投入为基础、社会其他经济组织参与”的多渠道投入机制，探索出“政府引导、部门搭台、市场运作、群众参与”的投入运行模式。对全市所有小型水库落实专管人员，经费列入财政预算，既加强了小型水库的防汛保安，又发挥了小型水库的灌溉效益。

二、存在的主要矛盾和问题

水法及其实施办法颁布实施以来，对实现我省水资源可持续利用，保障经济社会可持续发展，起到了很好的作用。但是，由于自然和历史的原因，我省水资源开发、利用、保护工作还面临一些矛盾和问题。全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，对水利工作的新要求也与当前用水、治水现状之间存在种种矛盾。

1、农村水利建设的资金需求与各级财政资金供给之间的矛盾。

我省水库、闸站大多兴建于上世纪50-70年代，工程普遍存在先天不足、后天失调的问题。水库病险突出、塘堰淤塞严重,导致蓄水能力大幅下降，抗旱能力也随之下降。渠道破损淤塞，灌溉能力大幅萎缩，大部分渠道水的利用系数平均仅0.3左右，即使在国家加大投入后，每年新增的有效灌溉面积仍然小于萎缩面积。泵站设施则绝大多数建于二十世纪八十年代之前，全省设备完好率不足50%，导致提水效率低下，排涝能力日益衰减。对水利工程进行更新改造和配套建设的需要迫在眉睫。据《湖北省农村水利建设规划》概算，要从根本上解决上述问题，需要更新改造及配套资金约90亿元。近年来，国家加大了对水利的投入力度，特别是在中央投放1.18万亿元拉动内需的战略决策中，水利投入将在2000亿元以上。去年第四季度更是新增水利投资180亿元，追加我省的水利投资为17.5亿元。但从我省农村水利工程的现状来看，这些投资远远不够，资金缺口很大，形势仍然严峻。

2、大型水利设施能力增强与中小型水利设施配套不足之间的矛盾。

98’特大洪涝灾害以后，国家高度重视水利工程基础设施建设，下大力气狠抓了大江大河治理、大中型水库除险加固、大型排涝泵站更新改造、大型灌区续建改造等工程建设，我省大中型水利设施得到加强与改善。但广大农村小型水利设施仍然处于严重退化之中，中小河流堤防和中小水库的防洪标准低下，险情时有发生，特别是小型水库的灌溉面积衰减情况极为严重，有的降幅竟高达9成；灌溉用分支渠系和田间工程维护不到位，与干支渠系不配套，中小灌区灌溉工程配套率仅为55%；田间输水渠道淤塞严重，渠道工程完好率不足45%，导致灌溉功能和灌溉水利用率下降，灌溉保证率不足60%。在水利建设中，还存在着重建设轻规划、重建设轻管理、重大型轻小型、重骨干轻配套、重工程轻实效等问题。修建灌区时只注重干、支渠基本建设，不管斗、农、毛渠，结果工程长期配不了套；建设时没有一个科学的、切合实际的规划，盲目建设，造成水源和灌溉面积不适应，长期达不到设计效益；已有的水利规划跟村庄建设规划、国土整治规划、交通规划等没有统筹协调，造成重复工作，效率、效益低下。鉴于小型农田水利事关大民生、大生态，执法检查组已经将其作为一个独立的专题，向省委、省政府提交了更为详尽的专题报告，以求相关问题得到更好、更快地解决。

3、农村水利事业的社会性与当前农村组织化水平较低之间的矛盾。

农田水利基本建设是现代农业的重要物质条件，关系到农业综合生产能力和粮食安全，是农业增效、农民增收的关键性因素；防洪、农村安全饮水、水利血防、水生态环境等也都是直接关系民生的大事，因此，农村水利事业具有社会性的特点。而当前农村的现实却是较低的组织化水平，由此带来了一些矛盾。一是取消“两工”后，现行的“一事一议”政策难以调动农民参与农田水利基本建设的积极性，投工投劳数量急剧下降，地方自筹资金建设的跨村、跨乡镇的中小型骨干水利工程建设进展不理想。二是农村土地由农民分散经营，生产要素的组织化水平不高。已建成的农村水利工程由于管理体制没有理顺，产权归属不明确，导致建、管、用三者脱节，管理、维护主体缺位，大部分小型水利工程基本上处于有人用无人管的状态。

4、需要解决安全饮水问题的人数与纳入国家规划人数之间以及农村安全饮水工程运营收与支之间的矛盾。

按照国家农村安全饮水工程建设规划，核定我省纳入该规划的农村人口为1609.6万人，但事实上全省存在饮水不安全问题的农村人数大大超过这一数字。由此带来一些问题：自然条件完全相同、饮水不安全类型完全一致的村子内，有的户纳入了规划，有的户没纳入；同属饮水不安全的村组，有的规划未予考虑，实施中也放在一边。使得群众反映强烈，产生不和谐因素。

目前，我省正在按照“千吨万人”运行规模、“延、建、改”技术路线，实施农村饮水安全工程建设，已经建成了一批水厂。但现在相当一部分水厂运营面临许多困难。一是水厂实际供水量远低于设计值，工程难以发挥规模效益。在农村，人均每天用水60升才符合安全标准，但我省农村人口通过水厂用水人均每天实际只有30—50升，水厂在最初的3—5年成长期内面临市场容量不足、有水卖不出去的问题。二是执行水价低于成本核算价。我省农村水厂执行水价主要以城镇自来水价为参考，但农村水厂受益人口密度远低于城市，农村的用水量也远低于城市；如果按成本核价，农民又用不起，农村水厂因此运营困难。三是农村水厂电价偏高。目前，农村水厂执行电价普遍为0.8元/度,略低于商业电价,高于照明电价和抗灾电价，加之10%的变损、线损，交不起电费成为农村许多水厂倒闭的直接导火索。

三、几点建议

贯彻落实水法及其实施办法，要落实科学发展观，坚持以人为本，以提高农业综合生产能力、改善水生态环境、保障农民饮水安全为目标，通过改革发展，不断满足经济社会发展对水利的需求。

1、加大投入力度。

要站在贯彻落实科学发展观，切实保障民生的高度，进一步重视农田水利基础设施和农村安全饮水工程建设，积极向中央争取项目，争取投资。同时，在现有基础上加大省财政对农村中小型水利建设“以奖代补”的投入力度，各市、县也应根据实际情况逐步增加投入。进一步拓宽投入渠道，不断探索政府、农民与社会共同参与的多元化投入机制。要注意加大资金的整合力度，以县为基础，统筹整合来自各级政府、各部门的涉农资金，根据各地实际，突出重点，使有限的资金办更多更好的实事。尤其是尚未纳入全国农村安全饮水总体规划的人数，要积极争取纳入全国2010-2013年规划,不能纳入的剩余部分，省政府应协同相关市、县有承诺、有计划，分步加以解决。

2、加大规划的编制和协调力度。

水利规划是水利工程布局和水资源管理的基础，要坚持以县为单元统一做好规划。要把科学发展观和新的治水思路贯穿于水利规划的编制工作中，将水利规划与国民经济和社会发展规划、村庄布局规划、土地利用规划等结合起来，力求规划的科学性、全面性、前瞻性和可操作性，并将规划报本级人大审议通过，真正维护规划的权威性，做到相关农田水利项目按规划统筹，按项目实施。

3、加大观念转变和体制机制创新力度。

在市场经济条件下，我们必须转变观念，从现阶段实际情况出发，分清哪些是政府应当优先保证和提供的纯公益服务，哪些是政府可以支持的准公益服务，实行分类管理，并对农民群众做好宣传解释，避免对政府暂时解决不了的准公益性服务产生“等、靠、要”的依赖思想。农村安全饮水工程属于准公共产品，政府要支持，但要让农民用得上，用得起，用得久，必须根据实际，探索各种有效的运营机制，解决水厂管理难、运行难的问题。要解决小型农田水利工程的建设问题，必须创新体制机制，通过发展农民专业合作组织，提高农村生产要素的组织化水平，根据各地实际，或组建农村灌溉用水者协会，或对小型农田水利工程实行股份制改造，以及拍卖、租赁、承包等方式方法，积极推进小型农田水利设施建设与管理，在小水利上做出大文章。

4、加大水利法制建设及执法力度。

我省中小河流的非法采砂现象较为严重，但没有配套的地方性法规和政府规章作为管理依据，水利部门无法采取强有力的监管。素有“千湖之省”的美称，却没有对湖泊管理的规范性文件，填湖现象和湖水污染严重。急需制定上述配套的政府规章或地方性法规，为进一步贯彻执行好水法及其实施办法提供更为全面的保障。同时，要进一步加大水行政执法力度，加强水政执法队伍和执法体制建设，真正做到依法行政，严格执法，维护水法的权威和尊严，保障水法等一系列法律法规在我省的贯彻执行。

以上报告，请予审议。