湖北省人大常委会执法检查组关于检查《湖北省旅游条例》实施情况的报告-尊龙体育官网

——2009年7月29日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议上

省人大民族宗教侨务外事委员会主任委员 杨德怀

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为了进一步推进《湖北省旅游条例》（以下简称条例）在全省范围内的贯彻实施，根据《湖北省人大常委会2009年度监督工作计划》的安排，经主任会议决定，省人大常委会组成了由省人大常委会党组书记、常务副主任周坚卫任组长，常委会副主任蒋大国任副组长，常委会和民族宗教侨务外事委员会部分组成人员、部分省人大代表组成的执法检查组，于4月—7月对全省贯彻实施条例的情况开展了检查。

这次执法检查采取自查与实地检查，口头汇报和书面汇报，汇报会和座谈会，个别走访相结合的方式进行。从4月下旬开始，省政府及省直有关部门和各市、州、直管市、神农架林区人大常委会认真组织开展了自查。6月上中旬，周坚卫副主任、蒋大国副主任分别带领两个检查小组赴武汉市、襄樊市、荆州市、宜昌市、十堰市、荆门市、随州市和恩施土家族苗族自治州进行了实地检查。6月22日，蒋大国副主任主持召开了执法检查组全体会议，听取了省人民政府和省旅游局等8个省直部门关于贯彻实施条例情况的汇报。

现将执法检查的主要情况报告如下：

一、实施条例的主要成效

近年来，在省委、省政府和各级党委的领导下,在省人大及各地人大大力监督和支持下,全省各级人民政府及有关部门深入贯彻落实科学发展观，统筹区域发展，认真贯彻落实条例规定，把旅游业发展纳入国民经济和社会发展计划，明确提出把旅游业建设成为我省国民经济的重要支柱产业，为推动旅游资源有序开发和保护、加强旅游行业监管和服务、维护旅游者和旅游经营者合法权益、推动全省旅游业健康快速发展发挥了十分重要的作用。

（一）扩大宣传，强化促销力度，积极扩大湖北旅游业知名度和影响力。 一是加强条例的学习宣传。全省旅游行业狠抓条例的学习、宣传和贯彻工作，黄石、黄冈、咸宁、潜江等市采取专题讲座、培训班、座谈会、现场会、知识竞赛、法律咨询、免费发放条例单行本、挂页等形式和通过新闻媒体、网络等途径，加强对广大干部群众的学习、宣传和教育，逐步提高全民的旅游意识、法制意识、服务意识等。如恩施州四年来就学习、宣传条例共举办各类座谈会20多次，组织全州旅游从业人员培训班10期共1000多人参加。二是积极推介各地旅游品牌。为扩大全省旅游整体形象宣传，省政府举办了第四届华中旅游博览会，策划了全省旅游大型促销暨“湖北人游湖北”系列宣传促销活动,在上海举行了鄂西生态文化旅游圈旅游产品说明会。各地按照“政府主导树形象、企业运作抓客户”的思路，积极推介各地生态文化旅游品牌，如荆门市完善荆门旅游网站，编辑出版《荆门旅游地图》、《荆门九派通》等旅游宣传画册，恩施州通过举办恩施·武汉民族风情旅游文化周、恩施旅游产品重庆推介会、“走进恩施州·相约女儿会”重庆百车自驾游恩施、百名摄影师看恩施等活动，取得明显宣传效果。三是大力提升旅游城市知名度和影响力。围绕旅游形象定位和特色，全省上下举办了首届世界华人寻根节、长江三峡国际旅游节、武当山国际旅游节、首届中国三峡纤夫节和神农架国际生态旅游节、来凤摆手舞文化旅游节等不同层次的旅游节庆活动，恩施州与上海市旅游局签定合作框架协议、荆门市与湘鄂豫三地旅游同行签定合作协议等，积极培育周边客源市场，极大地提升了城市的知名度和影响力。四是注重旅游宣传促销实效。襄樊市投资800万在中央电视台投放“诸葛故居地，山水襄樊城”旅游形象广告片，恩施州在中央电视台“新闻30分”天气预报栏目推出了关于恩施的天气预报，荆州市邀请中央电视台《国宝档案》栏目对楚国丝绸、漆木器和玉器等荆州国宝进行了15集专题节目拍摄和播出，都在社会上引起了强烈反响，产生了良好的作用。

（二）统筹规划，加大投入，积极推进旅游业重点项目建设。

一是科学编制规划，确保有序发展。省政府印发了《湖北省“十一五”旅游业发展规划纲要》，并着手编制武汉城市圈、鄂西生态文化旅游圈旅游发展总体规划。各地根据实际情况，编制了“十一五”旅游业发展规划，同时编制了红色旅游、三国旅游、乡村旅游等专项规划，以及三峡、神农架、武当山、大别山等一大批景区开发建设规划。如荆州市编制完成了荆州市区旅游发展总体规划和荆州古城、洪湖岸边是家乡等重点景区规划，宜昌市柴埠溪游客中心、晓峰旅游区、宜昌老街等一大批项目的建设规划均编制完成并通过初评。不同类型、体系完整的规划编制并实施，对我省旅游资源利用、项目开发和景点建设等起到了很好的指导、约束作用。

二是加大对旅游业的财政投入力度，充分发挥旅游专项资金的引导作用。2005年以来，省政府逐年大幅增加了对旅游基础设施建设资金和宣传促销专项资金的投入，今年安排的旅游专项资金6000万元，其中宣传促销经费1500万元。武汉市今年旅游宣传促销工作经费为1450万元，荆门市市县财政于2009年投入达到3000万元，2010年力争达到5000万元。恩施州县市财政每年按不低于上年同级地方财政一般预算收入的1%安排旅游发展专项资金，并逐年增加，州政府还出台了《恩施航空航线发展专项补贴资金管理暂行办法》，对旅行社组织州外旅游包机到恩施旅游并在恩施停留48小时以上的，旅行社可享受补贴。这些支持政策的落实，对优化旅游发展环境、促进旅游事业的发展发挥了重要作用。

三是加快鄂西生态文化旅游圈建设步伐，鄂西圈建设开局良好。省委、省政府从主体功能区的角度提出了建设鄂西生态文化旅游圈的重大战略，强调鄂西圈的建设必须以发达的旅游产业为引擎。省政府及鄂西圈八市、州、林区政府及有关部门高度重视，统筹规划，强化措施，积极推进，鄂西圈建设呈现出良好的态势。主要体现在：发展思路明确，宜昌市力争将宜昌打造成为世界级旅游城市、三峡国际旅游最佳目的地城市和鄂西圈核心城市，襄樊市力争把襄樊建设成为文化生态旅游型旅游目的地、中西部地区旅游集散地、鄂西圈的核心区和湖北三国文化旅游龙头，恩施州致力建设鄂西生态文化旅游圈的战略支点，十堰市提出打造鄂西圈核心版块和重要支撑的战略目标，荆州市重点打造湖北旅游发展的重要支撑点和增长极，荆门市努力建设中部地区旅游支撑点和湖北旅游门户，随州市力争成为鄂西圈的重要门户、璀璨明珠和重要节点城市，神农架林区着力打造世界一流的原生态旅游目的地；项目建设加快，从今年开始，省政府决定每年安排2—3亿元资金，扶持一批重大旅游基础设施和景区项目，今年已确定安排3亿元，重点投向“一江两山”地区。宜昌市精心打造三峡大坝国际游览区、清江民俗风情体验旅游区，去年在建旅游项目共53个，计划总投资115.9亿元，已完成投资11.35亿元。荆州市将荆州博物馆文物库房建设、熊家冢楚墓发掘挖掘工程建设等一批项目上报国家和省，并通过省发改委向国家申报2009年国债项目投资6300多万元。十堰市已组织上报项目195个，总投资额800亿元，今年计划开工重点项目47个，总投资额逾87亿元。随州市已策划包装了63个重大项目进入鄂西圈项目库，规划总投资493.6亿元，其中先期启动12个大项目，规划总投资77.5亿元。

四是加大招商引资力度，项目建设加快。在专项资金的引导和推动下，外资、大型企业资本和民营资本纷纷投资我省旅游业。2008年恩施州旅游项目招商引资协议金额达17.2亿元，在建项目15个，已完成投资2.6亿元，在重点旅游景区建设上，把恩施大峡谷—腾龙洞作为全州旅游建设的重中之重；襄樊市立足“三国文化”、“荆山生态”两大品牌，通过招商引资，加速了以古隆中为龙头的三国文化旅游区等四大旅游区的建设，全市已经初步形成了一地培育一个重点景区的旅游格局；随州市投资8000万元的新博物馆、音乐文化广场，投资2个亿的炎帝故里新景区，投资5000万的大洪山宝珠峰核心景区等均已完工并投入运营，拟投资1个亿的随州市旅游集散中心已完成选址及规划工作。三峡开发总公司、葛州坝集团、三江航天集团、深圳华侨城等企业投资宜昌旅游业，初步形成了国家和地方政府加大投入、外资和国内民营资本加快进入、金融机构积极支持参与的多元化旅游投资格局，长阳中华巴土圣山、五峰柴埠溪、宜都中国三峡·世界非物质文化遗产博览园等重点旅游项目通过招商加快开发建设。这些旅游项目覆盖主题公园、温泉酒店、森林度假、乡村旅游、民俗文化、拓展运动等各个领域，扩大和延伸了旅游产业体系。

（三）创新服务方式，规范行业管理，不断提高旅游业服务质量和水平。 一是武汉市创新服务方式，率先在全国开展对旅行社责任险、意外险、特殊旅游险实行统一保险工作。这项统保工作既解决了工作人员的后顾之忧，又维护了旅游者合法权益，还增强了旅行社自身的抗风险能力。二是各地旅游行业全面启动了景区创a、饭店创星、旅行社创强、城市创优、镇村创名、导游创佳等“六创”活动，强化行业管理，使全省旅游行业整体素质和接待服务水平得到了进一步提高。三是全省积极开展了星级饭店、“农家乐”等评定工作和中国优秀旅游城市、湖北旅游名镇、旅游名村等创建工作，进一步推进全省旅游规范化管理。四是全省建立健全旅游投诉受理制度，开通24小时旅游投诉热线，完善了旅游投诉处理程序，保证投诉处理工作规范化运行。条例实施以来，全省旅游投诉处理工作成效明显。五是全省旅游系统大力开展安全法规和《湖北省突发旅游公共事件应急预案》的培训工作，组织力量开展旅游安全工作大检查和重点时段的专项检查，提高旅游经营管理人员的安全意识、责任意识和安全工作技能，加强旅游安全管理。

（四）加强领导，强化监管，依法推进我省旅游业健康发展。

一是切实加强领导，强化产业定位。省发展与改革委员会、旅游局、财政厅、住房与城乡建设厅、交通厅、文化厅、环境保护厅和省林业局从各自职责出发，不断加大宣传、投入、管理和执法力度；黄石、宜昌、十堰、荆州、荆门、恩施、随州、天门市和神农架林区等分别成立了由党委、政府主要领导挂帅的旅游产业发展领导小组，提出把旅游业作为国民经济重要产业和第三产业龙头的发展战略，建立了政府领导包保重点旅游项目制度，合力促进我省旅游业快速健康发展。襄樊市为做大做强三国文化旅游的龙头，启动了隆中风景名胜区的体制改革，赋予隆中管委会履行县一级政府的职责，为隆中景区实现大发展提供广阔的舞台。

二是加强专项整治，规范市场秩序。近年来，全省旅游行业主管部门严格按照条例规定，以旅行社为重点，重点抓住旅游接待、三峡旅游、导游ic卡三个环节，围绕“黄金周”和暑期等重点时段，开展了出境旅游“零负团费”专项整治行动和旅游景区整顿规范活动，清理虚假、违规广告和非法从事旅游业务的中介组织，倡导和推行诚信经营活动，大力开展“抓行风、树形象、促发展”活动，积极营造公平合理的旅游市场环境。

三是强化人大监督，推进条例实施。武汉市人大常委会于2006年重新制定了《武汉市旅游条例》，有效改善了全市依法治旅的法制环境；黄冈市、十堰市人大常委会始终把旅游工作作为监督重点，认真组织执法检查，听取和审议旅游专项报告，积极办理代表建议、批评和意见；咸宁市人大常委会、神农架林区人大常委会依法行使决定权，分别作出了《关于加快我市旅游发展的决定》、《关于加快旅游产业化发展的决议》等。全省各级人大常委会围绕中心，服务大局，认真开展旅游工作专项监督，依法行使重大事项决定权，大力促进了地方旅游业的快速发展。

二、存在的主要困难和问题

（一）旅游规划有待进一步统筹协调。 由于旅游资源分属不同部门和地区，全省各市州间、景区景点间、景区景点内外等规划统筹和协调力度不够，导致我省旅游景区内外景观不协调、资源产品建设重复、类型单一，旅游景点散、小，管理不够规范，接待水平低、综合收入少、规模效应不足。同时，对景区环境保护科学规划的重要性认识不足，旅游资源开发与生态环境保护缺乏有效的统筹规划和协调发展，景区景点环境保护监管任务依然艰巨。

（二）旅游基础设施建设有待进一步改善。 由于受旅游产业投入不足的制约，我省旅游交通、水电、通讯等基础设施和公共服务设施供给严重不足，景区进入性差，旅游配套设施不够健全，旅游购物、特色餐饮、休闲娱乐等相关要素明显不足，旅游产业结构不平衡，产业链不够完善。如有的地方航班、航线和游船注册数量偏少，有的城市旅游接待中心建设不规范，有的地方宾馆及床位数量不足，有的重要景区进入道路等级低等问题均不能满足旅游业发展的要求，削弱了我省旅游产品的市场竞争力。

（三）旅游业管理水平有待进一步提高。 一是部分景区景点管理体制不顺，各自为政的现象比较严重，导致规划难落实，产品难打造，形象难塑造，宣传难同步，管理难到位。二是旅游行业主管部门在管理职能、手段与人员配置等方面与全省旅游业的发展要求还存在差距。三是旅游综合协调机制尚未建立，特别是全省范围内的区域协调机制缺乏，在项目开发、旅游产品建设、旅游线路共享等方面合作不够，区域协调发展不平衡。

（四）条例部分内容有待进一步落实。 条例第4条第3款的“应当建立和完善促进旅游业发展的任期目标责任制”和第5条的“应当根据本级财力状况安排旅游专项资金”的规定，没有落实；条例第8条的“违法兴建项目的，应当责令停止或者拆除”的规定由于条例中法律责任不配套，操作起来难度较大；第13条旅行社可以为有关公务活动提供会务服务的规定，因发票认定等原因而无法实施等。

三、主要意见和建议

（一）统筹规划，整合资源，全面提高旅游业服务和管理水平。 一是要强化规划的特色和法定性。根据不同层次的消费需求，深入论证，科学制定立足地方旅游资源实际、体现地方特色、实现可持续发展的地方旅游总体规划和专项规划，并确保法规的法定性、长期性、科学性，合力打造精品线路。二是要建立健全规划统筹评估制度。实行统一管理、统一实施，切实解决好省内外、市州间、景区间、景区内外规划不协调等问题，特别是要解决好景区入、出口规划协调问题。三是严格资源保护和充分利用。旅游资源是不可再生的公共资源，政府必须控制重要旅游资源的开发利用和重要旅游公共服务，发挥政府的主导作用。四是健全环评准入机制。要严格项目管理和环境影响评价制度，旅游交通基础设施和旅游项目建设规划必须事先征求旅游、环保部门的意见，并严格执行旅游项目建设主体工程与环境保护设施同时设计、同时施工、同时投产使用制度，正确处理好旅游资源开发与生态环境保护、项目规划与环评规划、景区内外规划的关系。

（二）健全机制，上下联动，构建社会化的大旅游格局。 旅游业是一项系统工程，应当上下联动，部门配合，形成工作合力。一是要健全科学的管理机制。应当健全党委领导、人大监督、政府主导、旅游部门协调、相关部门配合、社会参与、齐抓共管、资源共享的社会化工作格局。二是要探索建立旅游管理大局机制。旅游涉及到规划、建设、文化、生态、林业、农业等各个领域，需要在县市探索建立旅游“大局制”或者成立旅游管理委员会，整合旅游行政管理职能和旅游财力、物力，强化旅游组织、协调、监督、检查、考评、调控职能，并在跨行政区划和本级旅游风景区建立旅游管理委员会，改革旅游景区管理体制，实行所有权、经营权和管理权三分离，明确职责，整合资源，协调力量，解决矛盾，努力实现资源、线路、景点、客源等共享。三是要建立资源补偿、政策优惠扶持机制。要针对旅游发展面临的新情况、新问题，坚持从本省本地实际出发，深入研究，科学论证，逐步建立旅游资源开发分级补偿、地方税收、土地计划优惠、人才奖励资金、旅游饭店公务接待、旅游公司组织公务出访考察等优惠政策，充分调动各地各方积极性，吸引市场主体加大旅游开发投入力度和市场化经营。四是要健全政府引导性投资、融资机制。发展旅游业，资金是关键。要建立政府对旅游投入奖励专项资金、贷款贴息资金、融资扶持资金等多种融资形式，激活社会和民营资金，加大对旅游资源的合理开发利用。五是要建立多元一体的监督机制。要坚持依法监旅、治旅，建立健全行政、法律、舆论、群众和人大监督为一体的监督机制，强化对旅游规划、环评、开发、建设的监督管理，不断提高旅游综合服务水平。

（三）突出重点，加大投入，集中打造旅游精品名牌。 一是深入研究，明确旅游特色。充分认识、科学界定湖北及各市州旅游在全国、全省旅游格局中的地位和定位，明确各自特色，发挥比较优势，实现差异发展。二是突出重点，分批集中打造。要紧紧抓住国家四万亿投资的重大机遇，尽力争取国家有关部门的支持；健全优惠政策，坚持市场化运作模式，每年突出一两个重点，集中财力物力打造旅游精品名牌，不断提升旅游品牌和层次。三是加大投入，提供基本保障。各地应加大对旅游投入，建立专项奖励资金和扶持政策，努力打造融资平台，扶持奖励重点旅游景区基础设施和重点项目建设，促进旅游业全面协调发展。

（四）创新方法，整体宣传，营造良好的社会舆论氛围。 一是要精心策划，突出重点。要统筹规划，精心设计，整合宣传促销资源，每年抓住一两件大型宣传促销活动，周密组织，集中宣传，做到起点高，声势大，质量精，效果好。二是要上下联动，整体推进。要抓住有利时机，与临近省、市、县联手，集中进行系列宣传，扩大宣传规模和影响。三是要深化内涵，明确主题。要广泛征集，科学论证，精心策划，深化内涵，明确我省和各地旅游宣传主题和口号，加大宣传力度，提升旅游宣传知名度和声誉。四是要加强旅游线路、旅游景点、公路、车站、码头、机场等旅游标识建设，营造大办旅游、办大旅游的社会舆论氛围。

（五）科学论证，适时修订旅游条例，全面贯彻落实条例各项规定。 省政府及旅游有关部门应加强深入调查研究，立足本省实际，针对发展旅游重点和难点，尽快修订《湖北省旅游条例》，强化各级政府及有关部门在发展旅游业中的责任，进一步健全扶持旅游业发展尤其是星级饭店水电等优惠政策，规范旅游行业的管理，重视文化旅游资源的保护、农业旅游项目的开发和旅游特色产品研发提升，督促有关部门制定实施条例第13条的有关措施，促使条例各项规定全面贯彻落实。

以上报告，请予审议。