湖北省人大常委会执法检查组关于检查广告法实施情况的报告-尊龙体育官网

——2010年9月26日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议上

省人大常委会党组副书记、副主任  任世茂

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为了保障《中华人民共和国广告法》和《湖北省实施〈中华人民共和国广告法〉办法》（以下简称“一法一办法”）在全省的贯彻实施，进一步规范广告业市场秩序，保护消费者合法权益，促进我省广告行业的健康发展，省人大常委会组成由常委会党组书记、常务副主任周坚卫任组长，常委会党组副书记、副主任任世茂任副组长的执法检查组，采用多种方式，于2010年3月至8月对“一法一办法”的贯彻执行情况进行了检查。常委会和财经委员会部分组成人员、部分省（市）人大代表参加了执法检查。

本次执法检查的指导思想是，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，通过检查全省“一法一办法”的实施情况，督促执法部门依法行政，促进解决执法存在的困难和问题，保障广告法律法规在本行政区域内的全面贯彻实施。现将本次执法检查的主要情况报告如下：

一、贯彻实施“一法一办法”的基本情况

广告是社会主义市场经济的重要组成部分，广告业的发展水平是衡量现代经济社会发达程度的重要标志。近年来，各级政府及有关部门在贯彻实施“一法一办法”方面，做了大量工作，取得了较好成效。

1、加强政策引导，促进广告业快速发展。

各级政府把发展广告业作为实现我省服务业跨越式发展的重要推动力。通过积极引导、认真培育、改进服务，为广告业的健康发展创造了良好的环境，全省广告业得到长足发展。据统计，到2009年底，全省广告经营单位已发展到5088户，从业人员达3.34万人，广告经营额34.5亿元，分别比1990年底增长12.6倍、708倍、56.6倍。

为了加强广告业发展的政策指导，省人民政府依据省工商局提交的《湖北省广告业发展报告》，于2009年印发了《关于进一步促进广告业发展的意见》，明确了促进我省广告业发展的指导思想和总体目标，要求各级政府、各有关部门采取有力措施，促进本地广告业的发展。鄂州市通过提高广告审批效率、积极协调广告企业与各部门的关系、为广告企业搭建发展平台等措施，服务广告企业的发展。黄石市依据产业结构调整的有关规定，完善细化广告业发展指导目录，明确行业发展的重点及支持方向，促进了广告业快速、健康发展。随州市工商部门结合本地实际，通过深入调查研究，形成了《随州市广告业发展报告》，提出了全市广告业改革与发展的中长期目标和相关措施，为政府决策提供了依据。

2、制定和完善相关法规制度，规范广告业有序发展。

为了切实保障“一法一办法”的贯彻落实，各级人民政府以及有关行政主管部门，根据广告业发展形势需要，以规范广告市场秩序、建立市场诚信机制、预防和惩治虚假广告等方面为重点，以广告法为依据，注重加强广告业发展制度建设。

1993年，为了规范户外广告行为，省政府出台了《湖北省户外广告管理办法》。1999年，省政府依据“一法一办法”，又对该办法进行了修订，出台了《湖北省户外广告管理实施办法》，对我省户外广告业的发展起到了积极的促进和规范作用。省直相关部门为了将“一法一办法”落到实处，先后出台了一系列部门规章，如省委宣传部、省广电局、省新闻出版局、省工商局于2006年联合颁布了《关于落实国家有关广告法规，严禁媒体刊播虚假违法低俗广告的实施意见》，强化了新闻媒体广告发布的责任；省食品药品监督管理局分别于2007、2008年下发了《关于实施违法药品广告行政强制措施工作程序（试行）的通知》、《关于药品、医疗器械、保健食品广告发布企业信用管理实施意见（试行）》等规范性文件，对遏制虚假药品、医疗广告行为起到了重要作用；省广播电视局先后制发了《湖北省广播电视广告播出审查实施细则》、《湖北省广播电视广告监听监看工作制度》、《湖北省广播电视广告公众投诉办理制度》等规章制度，对广播电视广告审查、监听监看和公众投诉办理工作进行了规范，加强了广播电视广告监管工作。

为了贯彻好“一法一办法”，全省各级地方政府及其相关行政主管部门也都出台了相应的制度措施，有效地保证了广告法律法规顺利实施。

3、加大宣传培训力度，不断增强全社会法制意识。

“一法一办法”颁布以来，各级政府和有关部门通过多渠道，有计划、有步骤地开展培训和宣传工作。

抓好全民广告法律知识的普及。十堰市利用“3.15”消费者权益保护日和“12.4”法制宣传日，运用多种形式，提高广大消费者依法保护自身合法权益和自觉抵制虚假违法广告的意识。省广播电视总台通过橱窗专栏、播放广告法宣传专题片、公益广告、设立咨询服务台等形式，宣传识别真假保健品、药品和医疗器械广告的方法，提高听众和观众对虚假违法广告的鉴别能力。

抓好广告从业人员的宣传教育。全省工商系统坚持深入开展广告审查员法制培训工作，推行广告从业人员岗位资格认证制度。到目前为止，已累计举办广告审查员法制培训班300多期，培训广告审查员2.85万人次，占全省广告从业人员的85.3%。省广播电视局组织开展了省、市、县三级“全省广播电视广告管理培训班”等法律法规知识培训，形成学法、知法、守法、用法的舆论氛围，通过倡导社会主义核心价值观，不断规范广告业市场秩序。

抓好执法人员的学习培训。随州市工商系统运用部门内部“一月一法一考试”的学习机制，组织工商系统管理人员认真学习和领会“一法一办法”等相关法律法规。荆门市工商局三年来共组织广告执法人员培训班16期，参训人员达1700人次，有效地提高了执法人员的业务能力和监管水平。

4、创新监管机制，不断提高行业监管实效。

广告业监管涉及领域广、专业性强、工作量大，仅靠一个部门难以实现全面有效的监管。为了打破各部门间不协调的局面，全省各级政府根据国务院办公厅关于“加强行业管理部门、行政执法部门之间的相互配合，建立合作工作机制”的要求，按照政府主导、部门联动、行业自律、群众参与、社会监督相结合的工作思路，采取多项措施，整合广告监管执法资源，提高广告监管实效。

通过建立工作联动机制，强化广告监管。从2005年起，省政府实行了“虚假广告专项整治联席会议制度”，由省工商局牵头，省委宣传部、省监察厅、省新闻出版局、省广播电视局、省卫生厅、省食品药品监管局、省公安厅等10个部门为成员单位，按照各自职责分工，发挥各自职能优势，强化监管措施，积极创新相关部门齐抓共管的工作机制。截至2009年底，省直部门虚假广告专项整治联席会议已召开15次，部门协调配合更加密切，信息沟通更加顺畅，在广告监管中发挥了不可替代的作用。为了加强部门联动，仙桃市政府先后印发了《关于加强部门联动整治虚假违法广告工作的实施意见》、《虚假违法广告专项整治工作实施方案》等部门联合整治文件，全市形成了以工商部门牵头、多部门参加的整治虚假违法广告专项行动联动机制。潜江市每年召开2—3次广告监管工作会议，及时通报有关情况，共同研究广告监管工作。通过加强相关部门之间的配合，形成了广告监管合力，推进了部门合作关系，提高了广告监管效率。

通过建立上下协调机制，推进广告监管。荆门市确定了以市工商局为广告执法指挥中心，主要负责全市广告执法的组织、指挥、协调及大案要案、媒体广告案件的查处，县市区工商机关负责辖区内广告案件的查处，各工商所受托负责辖区内一般性广告违法行为的查处，由此形成了权责明确、上下衔接，一级抓一级、一级对一级负责的“三级”广告监管网络体系。十堰市工商系统落实了组织、机构、人员三保障，市局、县局、基层分局（所）设立了专门的监管科（股），配备了专（兼）职广告管理人员，基本形成了上下统一、协调一致的广告监管网络。

5、加强执法监管，促进广告业健康有序发展。

为促进广告业健康发展，确保广告活动依法有序，各地各部门不断改革监管方式，加大监管力度，努力使广告监管工作由应急性向常态性、长效化转变。

积极引导广告经营单位和广告发布单位加强自身的内部管理，全面建立自律机制。鄂州市制订了《鄂州市广告行业自律规则》，开展行业自律活动，提高企业诚实守信、依法经营的意识。同时，切实把好广告市场准入关，严格广告市场经营资格准入，实行广告经营资质定期检查制度，对问题单位整改一批、核销一批、查处一批。2009年，全省工商部门共检查广告经营单位4526户，对存在问题的164户广告经营者进行了限期整改，对75户不符合条件的经营单位依法核销广告经营资格。

加强监测、快速预警，立足对违法广告早发现、早制止、早查处。目前，全省工商系统已经形成了覆盖省市两级、定期与不定期相结合的广告监测体系。其中，省工商局设有广告监测中心，配备了专门监测人员和设备，制定实施了《湖北省广告监测工作规范》，将广告监测中心日常监测与省委宣传部阅评、省新闻出版局审读、省广播电视局监听监看、省食品药品监管局审批中心专人监测等有机结合起来，对全省5家日报和12家晚报广告实行“一季一监测”，对武汉地区主要媒体广告实行“一月一监测”，发现涉嫌违法广告，先通知叫停，后分类处理，快速预警制止。同时采用在“红盾信息网”上实名通报的方式，形成舆论和社会监督压力，督促违法广告发布者和广告主进行整改。

近几年来，全省工商系统有针对性地组织开展了多次集中整治行动，严厉查处广告违法行为，    加大了违法广告案件查办力度。2009年，省广告监管部门在“清理整顿涉性广告行动”中，共检查86家医疗机构的62个门户网站（页）和109家非法“性药品”广告网站（页），监测广告信息783条，立案查处违法广告7起；在“分类广告专项整治行动”中，共检查广告经营单位511家，发现违法广告1057条，发出整改通知书997份，收缴违法印刷品广告1.7万余张；在“五类重点广告专项整治行动”中，共检查各类药品、医疗服务、保健食品等广告8452件，立案查处违法广告127起，责令停止发布广告162起，严厉查处了一批利用广告欺骗和误导消费者的违法行为，虚假违法广告蔓延之势得到一定程度的遏制。

二、存在的主要困难和问题

我省贯彻实施“一法一办法”虽然取得了一定的成效，但也存在不少困难和问题，主要表现在：

1、广告业发展不够，市场竞争力不强。

“一法一办法”实施以来，我省广告业在法制化和规范化的轨道上得到较快发展。但从整体上看，我省广告业在发展总量、竞争实力、行业结构等方面与发达省市相比还存在较大差距，与全省经济发展的要求不相适应。一是广告行业龙头企业少。现有的广告公司虽然比较多，但规模都不大，效益不够好。根据《湖北省广告业发展报告》显示，2007年，全省3000多家广告公司中注册资本过100万元的不足100家，年营业额在100万元以下的广告企业占80%，大部分处于亏损状态；2007年度，中国广告公司营业收入前100名中湖北仅有2家，其中武汉大唐广告有限责任公司的年经营额也只有4403万元，且主营范围是户外广告。二是品牌广告不多、科技含量不足。目前大多数经媒体刊播的都是医疗、药品、化妆品、保健品、食品等低端广告，高端的品牌广告不多；广告制作的技术含量较低，如户外广告运用新材料、新技术不够，仍停留在简单的钢结构加镀锌板加喷绘布的水平。三是广告同质化竞争严重。以武汉市场为例，四大媒体集团旗下在同城从事广告经营的单位共有59家，其中湖北日报传媒集团旗下17家，湖北广电总台旗下17家，长江日报传媒集团旗下10家，武汉广电总台旗下15家，共同争夺有限的广告资源，竞争异常激烈，有的为了争得业务资源，时常采用不当措施，导致虚假、低俗等违法广告屡见不鲜。

2、广告违法现象屡禁不止，社会反响强烈。

从全省各级广告监管部门近年来查处的案件来看，我省虚假违法广告问题仍较为突出，主要表现三个方面：一是违法广告涉及面广、量大，涵盖了医疗、食品、美容、房地产、农作物种子、化肥等方方面面，特别是医疗、药品、保健食品、化妆品、美容服务等五类重点广告违法现象尤为严重。2009年，全省四个季度共监测19家报纸发布的各类广告18369条，发现违法广告937条，总违法率为5.1%。其中五类重点广告的发布总量为1786条，发现违法广告746条，违法率为41.8%。据国家工商总局2009年第四季度广告监测通报显示,楚天都市报抽查的广告数量为44条，其中有27条违法广告，严重违法条数为24，总违法率为61.4%，严重违法率为54.55%，其中药品广告违法率为100%。二是违法广告形式多样。大部分虚假药品、医疗广告利用患者、专家、医学权威机构、明星效应进行宣传，有的则通过通讯、专家访谈、人物专访等方式变相发布广告。三是社会危害大，群众反映强烈。五类重点违法广告量多、形式多样，不但误导和欺骗消费者，损害了消费者的合法权益，甚至危及到消费者的生命和财产安全，同时也在很大程度上损害了新闻媒体的社会形象和公信力。还有一些广告节目格调低下，内容不够健康，对青少年的身心发育造成了极大损害。

3、现行广告法律法规相对滞后，不能适应新形势需要。

现行的以《中华人民共和国广告法》为核心、以相关行政法规、地方性法规和部门规章为补充的广告法律法规体系业已形成。但现行的广告法律法规存在一些规范缺陷，使其不能完全满足行业发展和监管执法的需要。一是对相关监管部门职责规范不够明确，甚至没有规定。一方面现行的“一法一办法”仅对各级工商部门的监管职责作了规定，而对其他相关部门的监管职责基本没有涉及，个别涉及到的也非常原则；另一方面，有些地方政府规章对广告管理部门管理权限规定不尽一致，导致各地、各部门间广告监管执法缺乏统一标准，严重制约了以工商行政管理部门为主、其他相关部门协同的监管机制的效能。二是赋予执法部门的行政强制手段有限，对违法广告行为的处置力度偏小。特别是广告法规定以广告费用作为处罚基础而不以广告违法行为的危害性作为行政处罚幅度的依据，在执法实践中不利于震慑和遏制违法行为，难以对违法行为予以有效打击。三是调整范围不够。现行的广告法律法规调整的范围仅限于商业广告，对非商业广告诸如公共服务性广告、社会公益广告、节目广告、教育广告、征婚广告等缺乏规范，不利于促进、引导、规范和保障广告业的发展。四是对新媒体广告监管规范缺失。近年来，网络广告、手机广告等新型媒体发展迅速，其广告市场主体的准入、广告内容的监管等在现行法律法规体系内缺乏相应的准则和具体规范，目前基本处在监管真空状态。

4、执法队伍建设比较落后，监管力量不足。

随着我省广告业的快速发展，广告执法队伍也在实践中迅速成长，对保障“一法一办法”在全省的贯彻实施，维护广告业市场正常秩序，发挥着日益重要的作用。但由于种种原因，监管执法队伍整体建设仍相对落后，不能很好履行职责等问题仍客观存在。一是部分执法人员责任意识不强，对广告监管工作的长期性、艰巨性认识不足，面对日常监管工作和整治任务，有时松懈怠慢，对上级交办、有关部门移送和群众举报的严重违法广告查办不够及时，惩治不够有力。二是监管执法力量不足，从事广告监管工作的人数偏少，部分地市仅市一级有专人负责此项工作，县级广告监管人员大部分是兼职，加之广告审查审批人员专业能力有限，无法紧跟广告业市场发展步伐，广告执法力量不能很好适应广告业发展和监管工作需要。三是随着媒体技术的日新月异，传统的眼看（电视）、耳听（广播）、手翻（报刊）的广告监测手段已远远不能满足形势的需要，监管手段太显落后。

三、主要建议

为了将“一法一办法”的贯彻实施进一步推向深入，促进我省广告业快速健康发展，从而更好地服务于经济建设，需要加强以下几个方面的工作。

1、进一步加大对广告业的引导扶持力度。

各级政府和相关部门要高度重视广告业发展工作，深入贯彻国务院办公厅《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》和省政府办公厅《关于进一步促进广告业发展的意见》以及国家文化产业振兴规划，积极推动各项政策、措施的贯彻执行，把促进广告业发展的各项工作落到实处，力争在短时期内缩小我省广告业与发达省市的发展差距。要依据国家促进服务业发展和振兴文化产业的政策，在广告市场准入、税收、融资等方面，制定和出台相关支持和鼓励发展广告策划、创意、制作及服务的具体措施，加快培育大型专业广告公司、广告媒体集团，帮助广告企业加快提高专业化服务水平和技术创新能力。要建立广告人才教育培养基地，加强广告类专业建设，大力培养广告专业人才，完善人才评价和激励机制，加大广告人才的引进力度，不断提升广告从业人员的整体素质。要积极推进媒体广告经营体制改革，鼓励和支持加快建立媒体将新闻版面和广告版面相对分离的现代广告运行模式。要支持行业组织发展壮大，注重发挥广告协会在自我服务、自我管理、自我约束和引导行业健康发展方面的积极作用。

2、进一步修订和完善广告地方性法规规章。

按照依法行政和对广告业统一管理的要求，研究广告业发展规律，借鉴相关立法经验，针对我省广告业发展的新情况、新问题和新趋势，尽快修订完善《湖北省实施〈中华人民共和国广告法〉办法》、《湖北户外广告管理实施办法》，进一步细化广告市场准入与退出、广告活动规范、广告市场管理等方面的规章制度，规范广告经营秩序。在市场准入与退出方面，要立足于服务企业，有利于广告业的发展；在广告行为规范方面，要加大对广告违法经营行为的惩治力度，增加广告企业违法成本，遏制广告违法行为；在市场监管方面，要明确执法部门的权利和义务，做到权责统一；在调整内容方面，要充分考虑非商业性广告和新兴媒体的发展，使广告地方性法规和规章更能适应新形势的需要。

3、进一步建立健全行业监管的长效机制。

坚决贯彻实行新闻媒体总编辑广告把关责任制、广告审查员责任追究制、广告违法媒体及相关负责人责任追究制等一系列责任机制，对于有广告违法经营、发布行为的相关单位和责任人，严肃追究其行政责任，违法情节极其严重的应依法处理。坚持和落实广告监管部门联席会议制度，进一步加强部门之间的沟通、协调和配合，增强广告监管执法合力，提高监管执法实效。加大对违法广告的专项整治力度，始终保持对违法广告的高压态势，特别是要以落实《2010年虚假违法广告专项整治工作实施意见》为抓手，依法严肃查处违法广告，力求使违法广告尤其是“五类”重点违法广告得到有效治理。

4、进一步加强广告监管队伍的建设。

各级政府和部门要重视和支持广告监管队伍的建设，切实加强基层广告监管人员力量配置，协调有关部门在广告监管执法机构和人员安排上予以倾斜，逐步增加广告监管人员数量。进一步加大对广告监管硬件设施建设的投入，完善监管技术手段，提高监管效果。坚持不懈地开展对广告法律法规以及相关业务知识的宣传教育，不断提高广告监管部门和监管人员的执法水平，打造一支政治过硬、业务精通、作风扎实的监管队伍，培养一批敢监管、会监管、善监管的执法人员。

以上报告，请予审议。