人大代表权责的规范重述与功能厘定-尊龙体育官网

我国人民代表大会制度功能和地位的体现与代表执行职务紧密联系。人大代表依法履职是体现代表性的重要方式。实践中发现，人大代表有哪些权力、享有哪些权利和应当履行哪些义务等前提性问题对部分代表来说仍是盲点。代表权责认知的片面诱使个别人大代表垂涎权力和荣誉的成分要远胜于自己应尽的职责和义务。人大代表因而常被误认为是一种荣誉、身份、权力的象征，由此造成的人大代表履职形式化、积极性不足等问题是各级人大及其常委会长期面临的问题。

一、人大代表权责配置的基本语境

（一）人大代表权力与权利之思辨

我国人大及其常委会是人民行使国家权力的机关，是国家权力的载体。人大代表作为国家权力机关的组成人员，宪法和法律赋予其一定的权利和义务。“国家权力是国家的权力而不是某个国家机关的权力，更不是个人的权力。” 国家机关是宪法权力的承载主体，国家机关的组成人员只是具体的行使者。人大代表因其特殊身份，属于国家权力主体 的类型之一，且人大代表行使的权力与一般国家权力不同，具有特殊内涵。

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）中对人大代表的权利进行了规定。这些权利是代表们有作出某种行为的自由，属于对代表有影响的权利利益。人大代表的权利还包含保障条款和其他履职权利等。总之，一切组织和个人都必须尊重代表的权利。 人大代表在会议期间的权利，闭会期间活动的权利，以及对代表的各项保障共同构成我国人大代表的权利内容。

人大代表的权力和权利存在一定的统一性。权力与权利是联系非常紧密的两个概念。权力通常表现为凭借力量而展示的一种约束力和影响力，而权利倾向于表达为有权享有的某种利益。权利与权力有各自指向的领域，但人大代表因兼具“公民政治权利的代表”和“国家权力具体行使者”的双重身份而变得权责统一。

（二）人大代表义务与职责之澄清

人大代表的权力和权利对应一定的责任和义务。人大代表的责任即是职责,人大代表既是宪法权力的行使者，也是责任的承担者。人大代表的义务是为实现人大代表的权利而服务，是为体现人大代表的代表性而要求的，因此人大代表的义务标准是较高的。人大代表需要积极实现权利和履行义务，在人大会议期间主张权利，行使权力；在闭会期间积极参加活动，提升为民众服务的能力，尽职尽责执行职务都属于人大代表职责的范围，否则应当承担一定的不利后果。人大代表的职权就是执行人大代表职责的权力，其内涵是实现人大代表的权力和权利，以及承担相应的义务和职责。人大代表依据宪法和法律进行的各项活动都是执行职务、行使职权的行为。

（三）人大代表权责配置的现状：错位与缺位并存

人大代表权责统一有其内生的缘由，有利于其功能和作用的发挥，但权责交融也会产生一定的负面效应。

首先，代表权力性质不明影响代表执行职务。人大代表的权力和权利的交错不利于代表们积极行使权力，容易忽视两个概念之间的区别。许多代表在履职的过程中并不是积极性不足、热情不够，而是对代表权力的认识太过抽象，且实践中存在工作内容与代表交流不够，常委会摊派任务等现象。人大代表不知该行使那些权力，如何行使权力，这些都直接影响代表的履职。其次，代表权利认知不清导致权利观念错位。特权思想和忽视权利是权利观念错位的两个极端。代表特权思想的盛行与错误认知人大代表享有的权利不无关系。宪法和法律赋予人大代表的特殊权利是权利而不是特权。我们对人大代表履职的保护是为了实现代表权利和价值，以及实现人民利益诉求的保障。人大工作实践中存在部分代表缺乏权利保障观念，对自己享有的权利怕行使、怠于行使、形式行使等现象。再次，忽视代表责任导致对代表监督的缺位。人大代表行使的权力具有公共属性，权力不但对应责任，权力还需要监督。我国现有法律对人大代表的责任和监督缺乏有效回应。对人大代表的监督是一个系统工程，应当从人大代表的产生机制出发，贯穿代表履职的全过程。最后，淡化义务追责降低代表执行职务的质量。现阶段人大代表有淡化自身的义务的倾向，进而诱发“代表关系异化、代表素质异化、权力行使方向和领域异化，以及参政议政与政策制定的异化等现象。” 淡化义务的直接影响便是人大代表履职质量的降低。

综上，人大代表权责交错产生的负面效应是巨大的，有必要对人大代表的权责进行梳理和明晰。

二、人大代表权责配置的规范重述

《代表法》是专门规范我国代表制度的法律文本。在对《代表法》进行梳理的基础上，结合实务工作中的反思，可以发现人大代表的权责具有新的内涵。

（一）人大代表行使的权力属性特殊

人大代表行使的是间接的宪法权力 。人大代表虽行使权力但不直接享有权力，代表是掌握宪法权力的权利人，且手中的权力属性特殊。具体表现在：一是经双重授权的权力，即分别得到了自上而下和自下而上的双重授权。这种权力首先是来自国家权力宪法化的过程赋予权力机关，进而由代表行使；其次是人民通过选举，授权人大代表能行使国家权力。二是具有集体属性，即权力是以集体的方式行使。我国人大制度运行的基本原则是民主集中制，人大代表集体行使国家权力。三是具有量化属性，即宪法权力需要达到一定的量化标准才能形成和发生效力。例如集体行使人大的立法权、监督权等需要达到一定的标准才合法有效。从权力的启动到权力的效能发挥需要法定的量化标准，人大代表的权力包含量化的属性。四是具有时效性，即权力的行使有一定的期限，且需在合适的时间内行使。我国的人大及其常委会，以及人大代表都是有任期的。人大及其常委会的工作主要以大会的形式展开，人大代表在开会期间行使人大机关的主要职权。人大代表行使的权力性质特殊，且人大代表权力的行使是人大代表履职的组成内容。

（二）人大代表享有的权利内容丰富

人大代表实现法定权利是启动国家权力的关键。国家权力的实现是一个权力启动，权力运行和权力发生效力的系统过程。人大代表依法享有出席本级人大会议、参加审议、依法联名提出议案等权利。人大代表实现自己享有的权利就是在启动国家权力的行使，没有人大代表积极的出席会议、联名提议、以及决议等权利实现过程，人大的职权中所体现的国家权力是一种处于休眠的过程，正是人大代表才能激活人大及其常委会的宪法权力。因此，宪法和法律赋予人大代表的权利形式也是人大代表行使权责的重要内容，是人大代表执行职务的内容之一。

（三）人大代表应当履行高标准的法定义务

“遵守宪法和法律，协助宪法实施”列为人大代表的义务蕴意丰富。人大代表履行义务的前提和宗旨就是在宪法和法律之下完成人民嘱托的使命；协助宪法的实施，推动宪法规范的具体适用是代表义务的延伸。人大代表的法定权利为人大代表履职规定了启动设置，而义务为代表履职规定了标准设置。这里的义务实现标准是较高的，否则无从体现其代表性。高标准的法定义务可以帮助我们认识人大代表义务与普通主体法律义务的差别，提升代表履职的积极性和责任感。

（四）人大代表执行职务是兼顾权力和权利、责任和义务的活动体系

人大代表的履职对应着人大代表的权力、权利、义务和责任。履职是一个学理概念，其含义的理解依赖于对相关法律的规范分析。人大代表履职的表述在《代表法》中有多种形式。其中“职权”出现过3次，“职务”出现过23次，而“履职”只出现过7次。其中“职权”有两处指的是人大及其常委会的职权，另外一处是第一条规定的“保证依法行使代表的职权”；“职务”是《代表法》中对代表权责最常见的概括，“职务”不仅出现在代表权利部分，也出现在了义务内容中，还出现在了会议期间工作，闭会期间活动，代表的保障，以及对代表监督的内容中；“履职”在《代表法》中的出现频率并不高，其含义主要是指闭会期间活动的概称。在出现的七处中，指闭会期间的履职活动有两处；加强代表的履职学习有三处；在对人大代表监督中有两处履职，一是听取人民群众对代表的履职意见，二是代表向选民报告履职情况。可见《代表法》中对于履职的界定主要围绕在闭会期间。因此，笔者认为对人大代表权责实现过程的简单概括应是执行“职务”，而用“履职”来指称有失周全。

综上，人大代表的职务是兼顾代表权力和权利、责任和义务的体系，对代表职务特征的把握对实现执行职务的标准状态有制度化、规范化的意义。

三、人大代表权责明晰的功能定位

重述人大代表权责的目的就是为解决现阶段权责交错带来的负面效应，以及为人大代表树立权力观，加强权利保障，高标准履行义务，真正发挥代表作用提供理论和实践依据。

（一）树立正确的权力观，为代表执行职务铺垫前提

人大代表权力行使的依据是宪法和法律，人大代表执行职务的目的之一是启动人大及其常委会的宪法权力，体现根本政治制度的价值和功能。认知人大代表权限不是否认人大代表的权力，而是警示人大代表权力具有特殊属性。人大代表所行使的权力需要集体的合力，是在执行法定的职权。人大代表权力的界定真正意义在于增强代表的权力意识，增强代表的执行职务能力。权力明晰也是权力的祛魅的过程。实践中发生的人大代表贿选现象层出不穷，追求的也正是权力欲下的个人利益、灰色利益和非法利益等。 对人大代表权力的厘清有利于国家、社会和公民个人对人大代表形成正确认知。

（二）完善专属的代表权利，激活易被忽视的权利

人大代表的专属权利是保障和实现代表执行职务的主要内容。无论是具体的权利内容，还是人大代表权利的保障条款都有进一步丰富和完善的必要。例如人大代表的提案权、质询权等权利的休眠亟需激活。人大代表人身特别保护的具体程序需要规范细化，增强操作性等等。这些问题的解决前提需要对人大代表权利有正确的认识和把握。另外，对挖掘易被忽视的代表权利也有重要意义。例如约见是人大代表的权利之一。代表法第21条第2款规定：“在闭会期间，代表可以提出约见本级或下级有关国家机关负责人，被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人应当听取代表的建议、批评和意见。”实践中地方人大和人大代表对于约见权利的形式已有经验可循。对人大代表法定权利的激活和利用也是明晰权责的意义所在。

（三）履行高标准的法定义务，完善代表问责机制

人大代表履行法定义务是代表执行职务的基本要求。人大代表作为行使宪法权力的权利人，形成了权力和权利、义务和责任四位一体的主体资格。行使权力就要受到监督，获得权利必然要履行相应的义务，在权力运行违法和义务没有达标的情况下，必须承担相应的责任。人大代表尽职履责，遵守宪法和法律规定的义务，首先是要形成代表的责任感。“促进代表从时尚走向责任必须注重代表责任制的建设，应通过采取将代表责权具体化、增强代表服务意识、畅通代表解决问题通道和明确代表任务等措施将代表责任落到实处。”  人大代表制度的完善和功能发挥，需要尽早的形成人大代表责任机制，为人大制度的机制创新提供推动力。

（四）准确把握职务内涵，充分发挥人大代表作用

人大代表执行职务包含了发挥人大代表作用的基本要素，即行使宪法权力、实现代表权利、履行代表义务。人大代表作用的真正发挥，基本的要求就是知道职务范围，积极执行，高标准履行。人大代表为人大制度的运行提供了基本动力。权限界定和权利厘清为人大及其常委会职权的启动提供了条件，义务标准细化和把握执行职务含义为监督和问责提供现实依据。同时，人大代表的权责与国家权力机关的权力形成了链接，将人大代表制度和人大机关运行制度联系成一个有机整体。

结语

明晰代表权责是人大代表依法执行职务的前提，能保证人大代表制度的协调运转。全面深化改革背景下，我国人民代表大会制度恰逢六十周年。人大工作机制创新、用制度管权管事管人是我国人大制度运行和发展的现实需要。人大代表的权责明晰有利于解决现阶段人大代表权责交错造成的负面效应，达到完善代表执行职务和发挥代表作用等要求和目的。（中南财经政法大学法学院教授  胡弘弘，中南财经政法大学法学院宪法学与行政法学博士  白永峰）