市级人大预决算审查监督的实践与思考-尊龙体育官网

党的十八大报告首次明确提出支持人大及其常委会加强对财政预决算的监督，这既是对人大及其常委会依法履职水平的更新、更高的要求，也是顺应改革发展形势、推进依法治国的必然之举。潜江市人大常委会在近几年预决算监督工作实践中，大胆探索，不断创新，取得了一些成效。

一、我市人大预决算审查监督的主要做法

（一） 创新监督方式，形成监督机制

1.建立了预算编制的监督机制。2012年初，市人大常委会结合预算审查对市政府提出了建立“四项机制”的要求，督促市政府及财政部门建立预算编制的考核机制、预算项目评审机制、非常规项目使用的报告机制和项目经费使用监督机制，以此来进一步深化财政预算编制和管理的监督。

2.形成了预算执行的督查机制。首先坚持了备案制度，及时下达预算计划并报市人大常委会预工委备案；此外在执行过程中对非常规项目的使用、超收收入的安排和预备费的使用等都要报人大常委会备案。其次是形成了督查合力，市人大常委会要求财政监督部门全年对超过100万项目执行情况的监督检查必须达到百分之百，对小额项目的执行情况抽查达到百分之五十以上，并开展重点项目的绩效评估；第三是督促审计部门加大民生项目的重点审计，确保民生项目预算的有效执行。

3.规范了决算审查的运行机制。近几年来，市人大常委会成立了决算初审小组、聘请了专业审查人员、结合预算执行审计开展了决算审查分析、然后提请主任会议审查和常委会会议审议表决，整个决算审查监督工作的运行程序更趋规范。

（二 ）把握工作重点，提高监督水平

1.严格监督程序。首先，市人大常委会要求市政府提交涉及财政资金方面的议案时要附相关部门的具体情况报告和相关评估机构的评估报告等资料；其次是预工委组织专班调研审查，提出初步审查报告或者调研报告；然后主任会议听取市政府议案、相关部门的报告和预工委调研报告，并形成审查意见；最后市人大常委会审议市政府议案和预工委调研报告，并表决形成决议、决定交市政府执行，并将相关事项在预工委建立台账管理。

2.突出审查重点。这几年我们在预算编制审查时，每年都突出解决一个方面的重点问题： 2010年重点解决了非常规项目编制过大、部门预算结余资金规范管理和偿债准备金纳入专户管理等方面的问题；2011年重点解决了部门预算收入编制不完整和支出编制不规范的问题；2012年重点解决了项目支出编制不细化和专项支出安排不合理等问题。通过重点审查监督，逐步提高我市预算编制、执行、管理和监督的整体水平。

3.强化跟踪督办。市人大常委会对每年作出的决议、决定和审议意见都安排专项督办，检查落实情况，维护人大议事决定的法定权威。另一方面，市人大常委会在组织各种监督活动时，对相关部门提出的涉及增加财政预算方面的要求，组织专题调研，并适时作出相关审议意见，督促市政府在下年度预算编制时落实。

（三） 发挥审计作用，保障监督实效

1.把人大的监督重点纳入审计工作的年度计划。近几年来，在审计部门制定年度工作计划之前、人大预工委和审计部门要共同协商，确定下一年的审计重点，使人大的监督内容纳入审计部门的工作计划。

2.积极支持审计部门进行财政预算执行审计。为了使预算执行审计工作顺利推进，在审计组进入财政部门初期，市人大常委会分管领导亲自组织审计、财政部门的负责人及相关人员召开动员会，当时的财工委又多次对审计进展进行了解。这些做法，有力地支持了审计部门依法开展审计监督。

3.充分利用审计成果。第一，将部门预算的审查与经济责任的审计成果有机结合。主任会议和常委会在审查预算执行情况时也要听取审计局对本级财政预算执行情况的审计报告。第二，是充分运用财政专项资金使用的审计结果。近几年来，市人大常委会要求审计部门对财政预算执行和其他财政专项资金进行了连续多年的跟踪审计，并形成审议意见，交市政府落实，取得了较好的效果。第三，是利用审计结果进行跟踪监督。市人大常委会通过反复督办、跟踪督办、重点督办审计查出问题的整改，既支持了审计部门依法行政，又维护了预算的法定严肃性，提高了预算执行率。

二、近年来人大预决算审查实践中的困惑

通过近几年我市财政预决算审查监督的实践，在具体工作中全口径财政预算编制、执行、决算审查监督和人大及其常委会预算监督能力建设等方面遇到了一些突出问题，主要表现在：

（一）全口径预算编制规范性、科学性和可操作性有待进一步提高

1.预算收入编制不科学，规范性不够，为预算收入执行留下隐患。一方面每年本级收入编制的预计还是以上级下达指令性指标为主进行测算和编制，导致税收收入年年加码，不利于经济结构调整和涵养税源。另一方面，上级转移支付资金规模的不确定性，影响了预算编制的科学性，直接导致预算编制和执行难以一致，也给预算执行中经常出现的调项、倒账等违规操作留下了空间。

2.预算支出编制不详细，代编预算规模较大，难以监督项目资金实际流向。由于预算编制不细化，预算中的大块支出占比较高,没有详细反映具体项目、款项、数额，特别是财政代编的专项支出数额大、项目多、不到户，必然滋生很多违纪违规问题，直接影响人大监督效果。

3.部门预算编制仍需规范，财政资金的公平、效益的原则难以有效发挥。一是人员经费编制仍然存在不少漏洞，甚至在极少数部门还有“吃空饷”的隐患。二是目前各地公用经费编制标准都是参照上级财政部门的做法，没有严格的法律规定，给各地制定部门标准分类留下了较大的空间，容易导致标准制定上的不公平、不均衡。三是项目经费编制仍然不够细致、科学，特别是项目的科学性论证比较粗糙、项目的支出标准比较杂乱、项目的编制依据比较随意。

（二）人大预算执行监督的程序性、实效性和权威性有待进一步加强

1.人大预算执行监督的程序不完善，没有详细的操作规定。预算法、监督法和湖北省实施监督法办法等法律法规对预算执行的监督做出了相关规定，但多是授权方面的，少有监督程序方面的要求，因此各地在实际操作中多存在“重视编制、忽视执行，重视听取报告、忽视跟踪监督，重视法定程序、忽视深入调查”等问题，导致人大预算执行监督容易流于形式。

2.预算执行中的变更和调整仍然不够规范，执行的随意性较大。一方面由于人大和政府对法定的预算调整条件存在不同的认识，致使预算调整不很规范，政府报告就调整，不报告就不理不问，调整的主动权在政府，人大的主动作为发挥的不够。另一方面，由于各方面原因预算编制时代编的非常规项目支出、年度超收收入使用、预备费支出和上级结算增加支出等规模越来越大，且有相当部分属于调整项目使用资金，而这些大多数采取的是事后报告，没有及时按程序提请人大常委会审议批准，导致变更出现随意性，影响了预算的执行质量。

3.代编预算的执行不够规范，支出规模较大。近些年来，由财政代编的各类专项支出规模越来越大，执行中容易出现随意变更项目使用方向、支出超出预算、项目效益不高等问题，甚至出现数额较大的列支转暂存，形成了事实上的虚列预算，既没有有效的发挥财政资金的效益，也不利于预算规范化管理。

4.国库的监管有待进一步健全和加强。经过多年的积淀，各地财政国库的间歇资金的规模也是日益增大，对此项资金的调用，省政府有相应的规定，因此造成了各地大量的借出间歇资金用于工业园区建设、支持小微企业发展、改善重点民生等方面，容易造成财政暂存和暂付的规模越来越大，资金回收困难，长此以往极易掏空财政家底，严重影响预算的执行。

（三）决算审查监督有待进一步完善

1.决算的编制不规范，部门决算编制刚刚起步。从今年开始，我市对部门决算才起步，所以以往的决算编制多是财政代编，决算编制的质量难以得到保障。

2.决算审查的程序不够详细、明确，不利于实际操作。法定的决算审查程序规定的比较原则，实践中决算审查由于时间紧、人手少，加上考虑到省财政已经下达了决算数等因素，决算审查形式上做的多，实质性的审查不够深入。

3.决算审查的质量不够高，审查的力度、覆盖的广度和延伸的深度都不够大。目前的决算审查，主要是对照年初预算和省下达的决算进行比对分析，多是从资金的统一性、大项支出的规范性等方面审查，难以在较短的时间深入分析执行中的科学性、效益性和公平性，更谈不上对大多数项目执行的延伸调查剖析。

4.审计力量的利用效果不够好，仍有加强的空间。目前对审计成果的运用，尤其是对审计查出问题的跟踪督办整改尚有较大的运作空间，如能加以有效利用必将提高决算审查监督的效果。

（四）人大预算监督能力有待进一步提高

1.监督双方的工作手段不对称。主要表现在人大常委会预工委开展监督工作基本上还是靠听汇报、查报表、走访座谈等传统粗放的方式，缺乏高度现代化、信息化的手段，这与政府电子信息化管理、财政和审计电算化的管理不相适应。

2.监督双方的信息不对称。当前人大信息来源仅仅靠听汇报和部门报送的表册等，属于被动型的获取信息；而政府及相关部门占据财政预算信息的全部，有着信息控制的主动权。

3.监督双方的力量不对称。各级人大实质性参与预算监督的也就是常委会的几个工作机构，最多不过几十人；而监督的对象涉及“一府两院”上百个预算部门、成千上万的工作人员和庞大的资金流量，监督力量明显悬殊。

4.监督双方的专业水平不对称。各级人大从事预算监督的工作人员基本上都不具备很强的财会、审计方便的专业素质，多以行政干部为主，而且人员流动性较大；而监督对象则是涉及各行各业的专业技术人员，长期在财务管理的一线工作，掌握着大量的专业知识，积累了丰富的实践经验。

三、加强全口径预决算监督的建议

（一）修订相关法律，强化预决算监督的保障。首先，全国人大要对一些操作性不强，容易引起异议的条款重新界定，尤其是要加快《预算法》的修订，从法律上解决问题，完善政策法规,防止政出多门。其次，基层人大在开展预决算监督时急需省级人大根据《预算法》的修订，尽快出台操作性强的具体实施办法或者条例，以法律法规的形式将预决算监督内容、时限、程序、责任等相关具体要求固定下来，便于基层人大在法规的统一规范下开展预决算监督工作。第三，要及时修订《审计法》，保障审计监督与预算法修订的要求相适应，尤其是建议把决算审计的权限及时进行调整，下放到县市级审计部门，这样能更有效的的发挥县市审计跟踪监督的作用，也有利于促进人大决算监督的深入。

（二）科学编制预算,夯实预决算监督的基础。一是人大在预算编制初期,就应提前介入,弄清预算编制的指导思想、依据和预算编制所列款项的来龙去脉,并将所有财政性资金,无论是上级转移支付和专项补助,还是各部门行政事业性收费、政府性基金收入、国有资产收益以及资源出让收入纳入预算,保证预算的完整性。二是深化部门预算,财政预算不仅要列示收支总量,更应详细列示具体项目,将所有的预算指标都核定到具体项目,预算资金到项目、到部门,防止逃避预算监督的隐蔽性资金的存在,为科学地编制预算、强化预算控制和监督机制创造条件。

（三）推进公开透明，增强预决算监督的权威。编制预算前，广泛听取社会各方面的意见，预算草案提交人大批准时，允许公众旁听，邀请专家、学者参与审查，每年的预算通过媒体向社会公开，预算执行结果向社会发布，预算执行审计结果向社会公开，由公众进行评议，形成全方位、多角度、深层次监督网络体系，让社会评说编制是否合法合理，收入是否足额纳入，预算支出是否公开透明，拨付是否及时，从而维护预算的严肃性和权威性。

（四）深入调查研究，确保预决算监督的实效。由于人代会常委会的召开会期短，议题多，不可能有过多的时间来审查，这就需要人大预算工作机构加强日常的调研，把握宏观经济运行态势，掌据相关资料，分析预算年度各时期，各阶段，各部门，各专项的执行情况，有条件的地方，可以要求财政部门报送数据软盘，建立预算数据库，将预算编制，执行的详细情况尽收眼底，只有看得清，吃得透，定性准，才能说得准，监督才能有力到位。

（五）发挥审计作用，提升预决算监督的水平。通过开展例行审计、委托审计、责成审计，努力拓展审计范围，利用审计发现问题，暴露问题，解决问题。虽然审计是同级审也是事后审，实质上受制于政府，比较被动，审计查出的问题经过逐级消化，问题减少了不少，但毕竟是专业审查且具有法律效力，比我们其他形式的审查更易发现问题。同时，要高度重视审计查出问题的整改工作，既纠正预算执行中的问题，又能树立预决算监督的法律权威。（潜江市人大常委会）