立法者说-尊龙体育官网

党的十八大报告提出，要推进科学立法，完善中国特色社会主义法律体系。2011年中央7号文件指出：要“进一步加强立法工作人才队伍建设，改革创新人才培养机制，着力培养一批国家级立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才以及素质优良的立法工作专业人才。”吴邦国委员长在视察全国人大常委会法工委机关时题词：“做合格立法人，当好参谋助手”。 这是在完善法律体系新的历史起点上，党中央和全国人大常委会从中国特色社会主义事业发展全局作出的重要战略决策，是完善法律体系、实施依法治国方略、建设社会主义法治国家的客观需要，为立法队伍建设指明了方向，同时，也对广大立法工作者提出了新的更高要求。省第十次党代会明确提出了建设“法治湖北”的战略目标，对我省立法工作意义重大。笔者从事地方立法工作30年，历经地方国家权力机关、政府法制工作机构的磨练和积累，结合工作实践，谈谈立法人队伍建设中的几个问题。

一、立法人的基本素质

——政治素质。立法是基本的政治活动，正确的政治方向是立法工作的生命线。合格的立法人，首先是政治合格，这是对立法人的第一位要求。党领导立法是党领导人民治国理政的重要形式，也是立法工作坚持正确政治方向和取得成效、发挥作用的根本保证。这就要求立法人牢固树立党的观念，自觉坚持党的领导，认真学习贯彻党的路线方针政策，准确把握中央和省委的决策意图，善于把党的路线方针政策和重大决策转变为制度化、规范化、程序化的法律规范；立法的本质是体现人民意志和利益的过程，这就要求立法人牢固树立人民民主和宗旨观念，坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好人民的根本利益作为出发点和落脚点，把为民、便民、利民的理念贯穿于立法工作的各个环节，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，统筹不同利益诉求，维护公平正义；同时，立法还是经济社会客观规律的反映，马克思说，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，也不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来”。这就要求立法人牢固树立坚持真理、实事求是的观念，不唯书、不唯上，说真话、道实情。既坚持原则，不迁就回避矛盾，又防止人云亦云，主观盲从。

——专业素质。立法是专业性的活动，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明建设的各个领域，没有相应的专业知识储备和经验积累是难以胜任的，良好的专业素养对于立法工作至关重要。古人云，“业精于勤”，又说“ 学而不思则罔，思而不学则殆”。立法人必须树立担当精神、敬业精神和究问精神，勤学善思，注重积累。既要学习政治理论，也要学习民主法治、行政管理、市场经济、科技、历史等各方面的专业知识，既要学习书本知识，也要学习实践经验，既要向专家学，也要向群众学，既要学习，也要总结和思考，不断拓展知识领域，改善知识结构。同时，要学以致用，善于将所学知识运用于立法实践，将所学知识转化为分析问题、解决问题的能力，常学不懈，常学常新，活学活用，日积月累，才能积沙成塔。

——情商素质。立法是人的社会实践性活动，其实质就是统筹协调各类社会主体的利益关系，平衡利益诉求，化解分歧，凝聚共识。从这个意义上讲，立法也是处理人与人之间关系的活动，立法人的情商素质对立法工作影响极大。一方面，当前利益关系和利益格局发生深刻变化，多元化、多样化的利益冲突日益强烈；另一方面，立法活动的参与者具有不同的层级、角度、性格以及能力。这些差异和矛盾，使得立法人往往处于利益关系和人际关系的“焦点”。 因此，立法必须先“立”人。必须十分注重培养自己的情商素质，正确地认识自我，认识他人，认识社会，提高社会适应能力、人际沟通能力、矛盾化解能力、协调凝聚能力以及应对挫折能力等。惟其如此，才能在立法中有效地领会、协调、整合方方面面的意见，争取各方面的支持和理解，提出各方面所能接受的建议和方案。如果说智商决定法的逻辑水平，那么，情商将决定法的品格水平。

二、立法人的思维方式

——善于把握大局。每一部法，都有具体的调整范围，或大或小，或远或近，或重或轻，或急或缓，或多或少，这些被调整的社会关系的背后，都有它的经济、政治、社会、文化甚至历史背景，或者说每一部法、每一项制度都与一定时期经济、政治、社会、文化发展的基本格局密切相关。这个背景和基本格局，就是所谓的大局。立法人拿到一部法案，首先要考察它所处的社会历史背景以及它期望表达的总体意图，要解决的根本问题是什么，立法的依据和目的是什么。而不能就事论事，就法说法，“只见树木，不见森林”。因此，立法人必须树立大局意识，全局观念，从小处着手，从大局着眼，每制定一部法规，每废立一项制度，每修改一个条款，都要把它放到经济社会发展的全局上来观察，放到维护人民利益、促进社会和谐的大局上来思考，放到法律体系统一科学和谐上来审视。具体来说，立法中的大局观，最关键在于对立法目的和总则的把握，既要保证立法原则不偏离大局，又要将这些原则制度化、具体化。比如《湖北省构建促进中部地区崛起重要战略支点条例》立法的大局是什么？就是将中央和省委的重大战略部署变成全省人民的共同意志，使这一意志制度化、法律化，使之更加科学、完整、清晰、规范，成为凝神聚力的强大法律武器。

——善于辩证思考。社会实践是立法的基础，立法是社会实践的反映，是立法者理性认识的过程。立法能否正确反映客观规律，科学界定社会关系，促进经济社会发展，既取决于立法者对客观规律的把握，又取决于其认识事物的方法。唯物辩证法，是立法人必须始终坚持的科学方法。一部法规案遇到的问题和意见常常数以百计，如2010年5月省人大将《湖北省就业促进条例（草案修改稿）》向社会公布后，收到300多条各类意见，这些意见什么样的都有，我们收集整理成近6000字的“网民意见综述”，经过反复研究、比较分析，较好地吸收了近百条公众的意见和建议，社会反响很好。所以，立法人要培养辩证思维能力，善于全面、系统、联系、动态地看问题，正向逆向、横向纵向地分析问题，才能在纷纭复杂的各种意见中，做到不人云亦云，不偏听偏信，不简单取舍，实现由此及彼、由表及里、去粗取精、去伪存真，提出正确的修改思路和方案。

——善于举重若轻。彭真同志说，立法就是在矛盾的焦点上“切一刀”。一部法规少则几十条，多则近百条，但是重点、焦点、核心问题往往就是二三个。而这两三个核心问题，正是立法人在工作中需要权衡后当断则断的关键。衡量一部法规的质量高低，关键不在于篇幅长短、条文多寡、文字繁简，而在于是否解决了立法所期望解决的“症结”和“瓶颈”。如农村扶贫条例立法的关键，是变输血式、布点式扶贫为开发式、连片式扶贫，因此条例重点围绕产业布局、农业基础设施、交通通信、智力开发等，确立了资金、项目、人才、技术等倾斜政策。科技进步条例立法的核心，是从体制机制上解决调动各类创新主体积极性的问题，条例建立了产学研用一体化和资本、股权、人才、技术等有机融合的激励机制。电力建设与保护条例的重点是电力企业与相关人利益的平衡，条例规定了电力设施与其他设施相互妨碍时的冲突处理规则。残疾人权益保护的关键是经费来源，条例规定了“两彩一金”的具体比例。义务教育的突出问题是教育公平，条例规定了教育资源向农村地区、贫困地区、少数民族地区和薄弱学校转移的政策等等。抓住了关键问题，也就抓住了立法的主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住了解决问题的“牛鼻子”，其他问题自然迎刃而解。因此，立法人要树立“问题”意识，“焦点”意识，善于把握重点，举重若轻，敢于在矛盾焦点上“下刀”，变难点为亮点。

——善于举轻若重。立法是重大决策，也是科学性、技术性很强的工作。英国著名学者哈耶克认为，立法，即以审慎刻意的方式制定法律，是人类所有发明中充满了最严重后果的发明之一，是一种极度危险的权力。同时，法作为一种科学的行为规范，其创制活动有自身特有的规律。比如体例结构要科学合理，法条表述要严谨规范，语言文字要精炼准确，法律规范之间、同位法之间，上下位法之间要统一和谐。因此，立法人从事立法活动时，对于核心制度需要果断决策、举重若轻，而围绕核心制度的逻辑性、操作性、技术性设计，则必须审慎小心、“精而确之”，做到举轻若重、三思后行。即立法人既要善于“抓大”，也要善于“抓小”，做到吃准立法精神，遵循立法规律，讲究立法技术，注重“细枝末节”，“勿因小而失大”。

三、立法人的工作方法

——调查研究，吃透“两头”。法制统一是地方立法的“高压线”，地方特色是地方立法的“生命线”。“不抵触、有特色”既是立法原则，也是政治原则。这就要求必须以科学的方法找准维护法制统一与体现地方特色的结合点。调查研究，就是立法最根本最科学地工作方法，也是立法的基本功。立法调研必须吃透“两头”，一是“上头”，即熟悉领会党和国家的大政方针，细致研究直接上位法和相关上位法的立法背景、立法目的、立法精神以及重要制度，准确把握其精神实质；二是“下头”，即了解掌握省情民情民意和立法事项的实际情况。立法调研，重在了解基层，难在听到实话，贵在掌握实情。因此，在调研选点上，要注重代表性和典型性，做到广泛征求意见和重点解剖“麻雀”相结合。在调研对象选择上，要注重全面性和广泛性，保障利益相关方特别是管理相对人、利害关系人、弱势群体、城乡基层群众和相关专业人士，有机会平等地参与立法活动。在调研内容上，要注重针对性和重点性，围绕常委会审议和社会普遍关心的焦点、难点以及重大制度设计深度调研。在调研形式上，要注重多样性和灵活性，既要通过座谈会、论证会、听证会等形式听取面上意见，也要深入实地考察、了解，走访群众，掌握第一手资料。在调研结果的运用上，要注重实效性和提炼性，既要调查也要研究，将收集、整理、归纳、分析、提炼有机结合起来，充分发挥调研成果作用。

——关注要害，严把三关。一是立法权限问题，即相关事项地方是否具有立法权，是否触及了国家专有立法权，制度设计是否与直接上位法或者相关上位法的原则、精神、具体制度相冲突。特别是义务规范、禁止性规范，是否不当扩张了公权、限制了私权等；二是部门利益问题，即起草部门和单位一般比较在意、坚持的关键条款，也往往是涉及部门权限、经费、待遇等“硬条款”，是否符合党和国家的方针政策，是否有利于经济社会发展，是否符合公平正义的要求，是否权大责小，是否“损人利己”“损公肥私”等；三是行政处罚、行政许可、行政强制中的权限、范围、行为、种类、幅度、程序、方式方法等等，是否与法律精神，尤其是合理性的要求不一致。以上三个方面，既是立法工作经常出现、也是最容易出问题的领域，更是法规中合法性、合理性与公平正义的关键领域，需要用心关注、审慎对待，严格把关，确保法的优秀品质。

——民主互动，集思广益。立法是利益平衡的过程，更是民主决策的过程，而每个人的认识能力和水平是有限的，兼听则明，偏听则暗。在讨论修改法规尤其是研究重要问题时，除了法规工作机构和法规起草单位的同志参加外，还应当有人大有关专（工）委、政府法制办以及专家学者等方面的代表参加，共同讨论，相互启发，凝聚集体智慧。发挥团队的作用，一是思路宽，各种观点见仁见智，可以多层面、多视角的观察分析问题；二是通过讨论比较和辩论甄别，能够集思广益，厘清最佳选择方案；三是有利于相互启发、共同提高，促进立法干部集体成长。立法工作领导干部在主持集体讨论时，要注意调动和发挥每个人的积极性，营造鼓励讲意见尤其是不同意见的良好环境，以理服人，不能“一言堂”，独断专行，强加于人。这既是立法之必需，也是领导者素质之必需。伏尔泰说得好：“我不同意你的看法，但我誓死维护你发表不同意见的权利”。

——能动思考，多谋善断。在法规的具体修改工作中，面对各方面意见的分歧，经常会面临“两难”或“多难”境地，经常出现顾此即失彼的情况，经常因为几个关键条文纠结而陷入束手无策，“一龙堵住千江水”的窘境。立法人判断一种修改方案是否适当或者简单地否定不适当的修改方案并不困难，难的是在各种方案都感到不适当时，能够能动地尽快地找到并提出各方面都可以接受的方案，即如何提高立法中的建设性和化解困境的有效方法。这就需要培养全方位、多视角、正向反向、横向纵向思考问题的良好习惯，提高多方案、多路径解决问题的能力，要有“多手”而不是“一手”，努力做到既不与上位法相抵触，又能够抓住问题的要害，还能够有效地整合、吸收各方面的意见，提高立法效率。

——积累感悟，总结规律。立法方法是有规律性的，而规律性是在积累中逐步发现和把握的。如同机会只给有准备的人一样，规律也只会由善于总结的人去发现。增加积累是唯物论，善于总结是辩证法。人的悟性、经验必须从总结思考中产生。佛教所谓的顿悟与渐悟，都是建立在总结思考、不断解惑的基础之上。世界上没有不犯错误、不迷惑的人，但是不愿或不会思考总结的人就会犯两次或多次同样的错误。因此，作为立法人，要善于总结经验教训，善于从繁杂、枯燥的工作中学会自我总结提高，将每一次参与立法的过程，变成一次学习、积累、思考、提升的过程，先拙后巧，由此及彼，触类旁通，日积月累，必受大益。

四、立法人需要把握好的几个关系

——引导性与现实性的关系。法决定于经济基础，并对经济基础起着能动的反作用。这就需要处理好立法的应然性与实然性、引导性与现实性等方面的关系。一方面，法必须体现现实经济基础和社会关系，不能脱离实际、超越发展阶段；另一方面，立法应当适应经济社会发展趋势和发展规律，适度超前，能动地引导社会关系发展完善，而不是被动地迁就于现实社会关系。当前，社会正处于改革发展攻坚期，利益格局调整期，社会矛盾多发期，公平正义凸显期以及法律体系完善期，需要调整立法思路，从“经验立法、被动立法”转向“能动立法、自觉立法”，更加注重立法的引导性、应然性，更加注重社会合理构架的顶层设计，更加注重体制机制上创新革新。通过能动的制度构建，引领支撑改革、推动经济发展，促进公平正义，实现社会和谐。

——原则性与灵活性的关系。立法涉及利益关系的确认和调整，是多方利益的博弈，调研审议中各方面提出不同意见很正常。对这些具体意见如何有效整合、采纳吸收，需要区别对待。对于原则性的问题，如涉及政治、经济、文化、社会关系重要调整的事项、涉及立法权限的事项、与上位法相抵触的事项、不当扩张公权限制私权的事项、机构编制经费事项，以及行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收的设定等，必须严格依据党和国家的方针政策和上位法的规定，审慎把关，从严控制，需要沟通协调或者请示报告的，应当及时沟通协调或请示报告，对于不采纳的重要意见，应当在审议结果报告或修改说明中说明理由和依据。对于非原则性问题，应当充分尊重各方面提出的意见，尽量采纳修改，即便是不尽完善或不够一致的意见，也应当灵活处理，变通吸收。

——主导性与兼容性的关系。立法是集体决策、集体智慧的结晶。一部法规的出台，要历经立项、起草、审查、提案、审议、调研论证、征求意见、协调修改、公布等诸多环节和程序，涉及法案起草单位、有关部门、政府法制机构、政府决策机构、人大相关专（工）委、法委、法规工作机构、主任会议、常委会会议、代表大会会议以及专家学者、社会公众等众多的单位和个人。在这个庞大的系统中，各有各的立场，各有各的视角，各有各的优势，各有各的诉求，异同与矛盾交织。科学合理地整合这一系统，必须处理好主导性与兼容性的关系。毋庸讳言，一方面，从立法权限上说，国家权力机关是主导，从审议职能上说，承担统一审议的法委和法规工作机构是主导，而在政府环节，政府决策机构和法制机构是主导。另一方面，这种主导又必须建立在调动、发挥、依靠各方面积极性的基础之上，必须在主导中兼容各种需求和意见。这既是《立法法》确定的重要立法原则和立法体制，又是科学立法、民主立法的必然要求。因此，要正确把握相互关系，不断健全程序机制，充分发挥各方面的积极性，博采众长，集思广益，互动互补，形成立法的整体合力和共谋优势。

——专业性与通用性的关系。立法，既是专业性也是综合性很强的工作，涉及领域多，专业跨度大，融政治性、专业性、实践性于一体，需要具备把握工作大局、贯彻政策法律、调查分析研究、熟悉相关领域情况、协调矛盾分歧、文字表达等综合能力。截止2013年底，省人大及其常委会已先后制定了500多部地方性法规及法规性文件，省政府制定了200多部政府规章，这些法规规章内容广泛，既事关全省发展战略，又事关某些具体领域，既涉及政治、经济、文化、社会、生态等五大建设，又涉及“衣食住行、住教保医”等民生问题。可以说，没有专业的素养、广博的知识和分析解决问题的能力，是难以胜任加强立法工作、提高立法质量艰巨任务的。因此，立法人既要“专”，又要“杂”，既要“深”，又要“博”，既是专家，又是杂家，既可专用，又可通用。这种对立法人综合素质和能力的高要求，只有在不断学习实践的基础上，才能厚积薄发，水到渠成。

——稳定性与开放性的关系。立法队伍的职业化、专业化、稳定化，是立法事业的重要保障。立法队伍的开放性，多岗位多领域的锻炼、积累，是保持立法队伍结构优化、充满活力的必要条件。要适应完善法律体系和法治湖北建设的新形势，认真贯彻中央和全国人大常委会加强立法人才队伍建设的要求，积极争取省委重视和有关方面的支持，把立法人才作为党政人才的重要组成部分，纳入全省人才发展规划，同步部署，同步实施。建立立法人才交流选拔机制、教育培训机制、评价激励机制和储备机制，努力建设一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、既相对稳定和又相对开放，充满生机和活力的立法工作人才队伍，为加强和改进我省立法工作，完善法律体系，发挥立法人在服务科学发展、跨越式发展和推进法治湖北建设的特殊作用，创造良好的环境。（湖北省人民政府法制办公室主任、党组书记  张绍明）