湖北省权力机关立法体制完善之探讨-尊龙体育官网

立法体制是关于立法权、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体，其核心是有关立法权限的体系和制度。就湖北省行政区域来看，立法体制主要是指该区域内依法享有立法权的主体之间的相互关系，具体包括这些立法主体权限分配及权力运行构成的有机整体。从湖北省级权力机关角度来看，立法体制应该包括两个方面内容，一是外部机关之间相互关系，主要是指湖北省权力机关与其他有立法权的主体之间关系；二是内部组织之间相互关系，主要是指权力机关在行使立法权过程中，内部组织之间的分工合作。这两方面的有机结合构成湖北省权力机关立法体制。国家层面法律对这些内容的原则性规定，为立法主体“自由立法”提供行为空间的同时，也为湖北省权力机关探讨立法体制完善提供了法律空间。在现有制度空间内完善湖北省权力机关立法体制，是湖北省权力机关回应改革、实现历史使命的基本要求。本文拟就此发表粗浅看法，请教于大家。

湖北省权力机关外部权限关系方面：

湖北省权力机关立法权涉及外部权限关系主要有：与中央立法权、与湖北省政府立法权、与武汉市权力机关立法权、与湖北省自治地方立法权以及与湖北省内其他地方权力机关职权等关系。随着经济社会发展，特别是国家法治建设进程的加快，原有这些主体之间权限在分工或具体行使方式方面需要进行调整。

第一、在处理与中央立法权的关系方面，应该注意提升自主性立法和先行先试立法的比例。在相当长时间内，湖北省权力机关立法数量上，执行性立法比较多，自主性和先行先试立法比较少。造成这种现象的原因是多方面的，一是由于早期中央立法理念强调“成熟一个制定一个”、“宜粗不宜细”的原则，造成中央立法比较简单，实施中需要各个地方权力机关结合本地具体情况，制定实施细则进行落实，另一方面，整个社会法律意识不强、地方立法经验也存在不足，地方自主立法或先行先试立法的需求、动力也及能力也存在不足。经过三十多年发展，特别是随着市场经济地位的确立、中国特色社会主义法律体系的初步形成，中央立法经验也日趋成熟，需要地方通过立法实施的情况相对减少，而相反，随着国家改革向纵深方向发展，地方在整个国家发展中承担的改革任务相对加重，特别是湖北省承担了“两型社会建设”“1 8”城市圈改革试点任务，自己又明确了“建成支点、走在前列”的战略发展目标，面对一系列改革发展任务，如何发挥立法在其中的规范、引领、促进作用，这些都需要通过湖北省权力机关充分行使自主性立法、先行先试立法职权才能解决。

第二，湖北省权力机关立法权行使与湖北省政府规章制定权关系方面，湖北省权力机关应充分尊重政府规章制定权的前提下，加强对政府规章的监督。国家立法仅规定省级权力机关有权监督省级政府规章，但就湖北省来说，哪些问题应该是政府制定规章、哪些事项应该是由权力机关制定法规，二者如何界定国家并没有明确规定。实践中的做法是，一般先由政府制定规章，在政府认为成熟时通过行使法规议案提出权，向本级权力机关提出法规议案进而上升为地方性法规，既使一些事务由权力机关主动制定为地方性法规，人大常委会在制定地方性法规过程中也邀请政府部门参加，充分听取、吸引并尊重政府意见，立法实践中，权力机关甚至不敢大胆行使针对行政机关的否决权。这些现象虽然有一定合理性，如，由于行政机关更了解实践中的复杂情况及实践需要，为便于立法有效实施，经常赋予行政机关立法议案的提出权，权力机关立法中也需要认真听取、吸引行政机关的意见，便于增强立法针对性、实效性。

实践中的这些现象也存在严重不符合立法本意和法治发展的基本要求。从立法权限相互关系来看，这种现象混淆二者权力的性质，也颠倒了二者权力关系，使权力机关“委身”或“附属”于政府机关。

现代国家是一个内部组织分工明确，相互协调配合构成的有机整体的治理体系。不同国家机关，分别行使不同性质权力，相互分工、密切配合共同实现国家职能，因此，国家机关之间保持一定独立性是其基本要求，不能因为强调机关之间的密切配合而丧失其独立性。现代国家还是法治国家，国家机关的职权、运行程序及方式，包括各机关之间的相互关系等内容都是由法律明确规定的。法治理论背景中，行政机关行政权力是法律规制的重要对象，“没有法律就没有行政”是法治社会的基本理念，同时，我国行政机关从属于权力机关是国家制度的体现。因此，我国权力机关通过立法权、监督权行使实现对行政机关行政权力的规范，既是法治建设的要求，也是民主发展的具体体现。

经济的发展，法治的期待，要求权力机关立法权与政府规章制定权都必须得到充分、真实行使，改变实践中权力机关立法与政府立法边界的模湖状况，使二者在国家职能实现过程中承担的功能得到履行，实现人大对公平正义、政府对效率便捷为价值追求的目标。在当前时代背景下，理顺二者关系，特别是真实地树立权力机关的主导地位，使权力机关掌握改革决定权，是发挥立法引领、规范改革的重要保障，也是落实构建现代治理体系、提升国家治理能力战略目标的重要措施。

第三，湖北省权力机关立法权与武汉市权力机关立法权之间关系方面，应该明确后者相对于前者来说立法事项的探索性、实验性。武汉市作为湖北省政府所在地的市，法律确认二者都有立法权，还规定了二者之间的效力位阶，但并未具体规定二者立法事务的具体分工。实践中容易出现对同一事务重复立法，一方面造成立法资源的浪费，另一方面也容易损害法制的和谐与统一。如何实现二者立法权的分工、协调和合作在改革开放的新时代具有更加重要意义。改革已进入“深水区”，任务更加繁重、艰难，更要求高质量、高效率的立法精品，不能满足于前期追求立法数量上的优势，更应该强调立法的实效性、操作性以及稳定性。

针对二者立法权关系，为避免立法权冲突和立法资源浪费，实践中的做法是立法之前或之中，二者相互进行充分协调、沟通。这一做法虽然能保障二者立法事务上的协调，但却并不能明确区分二者立法事务的范围或界限，特别是二者立法权在性质上的差异。

就湖北改革事业发展来看，明确二者立法权关系，必须确立二者立法权在性质上的从属性，即武汉市人大立法权从属于湖北省人大立法权，武汉市人大立法权在一定程度上是湖北省人大立法权的延伸，在此基础上进一步明确武汉市人大立法权相对于湖北省人大立法权的实验性、先行先试性。在整个湖北社会发展进程中，武汉市承担着“改革先行者”的角色。这一定位既是中央的决策也是湖北实际情况的反映，与此相关联，武汉权力机关立法相对于湖北省权力机关立法也应该具有实验性，如，湖泊管理、人才市场管理等事项，武汉市与湖北省其他地区都会有类似管理问题，武汉市与湖北省两级立法机关都可立法，既是武汉市立法的事务，也是湖北省立法事务，如果先由武汉市立法取得经验，然后再在全省立法，既能避免立法资源浪费，又能有效维护国家法制统一，同时还能提高立法效率，而不适宜直接由省级权力机关直接制定法规在全省实施。

由于社会经济的快速发展，特别是改革任务的繁重，湖北省立法事务还是非常艰巨，因此，应该在统筹规划的基础上，将一些带有改革性、探索性质的立法事务确定由武汉市权力机关先行制定法规，在武汉市行政区域内进行实施，取得一定经验后再由湖北省权力机关制定法规，在全省实施。确立二者关系的从属性，既是国家单一体制的要求，也是法律规定武汉市人大立法需要湖北省人大常委会“批准”的体现，更是湖北落实改革任务的重要措施。

第四，湖北省权力机关立法权与省内其他地方权力机关职权关系方面，要充分调动其参与湖北省权力机关立法权行使的积极性。湖北省内其他地方权力机关虽然没有立法权，但在湖北省权力机关立法权行使过程中承担重要职责。根据国家法律规定，各级权力机关是维护并反映特定区域社会成员意志和利益的民意代表机关。湖北省权力机关立法应该是湖北行政区域内社会成员利益的集中反映，这些利益和愿望是由不同区域内的社会成员利益和愿望组成，而其内部的地方权力机关具有体现和反映成员意志利益的职责和功能，因此，这些地方权力机关在湖北省权力机关立法过程向其反映本区域民情、民意是其基本责任。

相比较湖北权力机关建立的基层立法联系点制度，二者在体现反映民意方面有明显差异，虽然基层联系点有直接的优点，但由于基层联系点数量有限，因此，通过基层联系点反映的民意零碎、分散，而地方权力机关则由于组织的系统性、人员的专业性，特别是运行的规范性，其表达的民意更全面准确和真实。

实践中，由于省内地方各级人大常委会组成人员数量有限、会议制度间隔较长等原因制约其在省级立法活动中参与的效果。目前，可以通过设立奖励制度，由湖北省人大常委会作出决定，对积极参与湖北省人大立法权的地方人大工作机构给予奖励，提高其参与的主动性、创造性，鼓励和引导地方人大参与省级人大立法权行使中来，激和并不断完善民意表达的制度化渠道。

湖北省权力机关内部组织关系

湖北省权力机关立法权行使，是其内部不同组织机构合理分工、密切配合共同努力的结果，从内部来看，这些主体主要包括省人大、省人大常委会、省人大专门委员会、法制委员会及法制工作委员会等。为完成时代赋予立法的历史使命，这些主体在共同完成立法目标过程中，其职权（职责）应及时作出相应调整。

第一，探索实现湖北省人大立法的常态化。宪法、地方组织法及立法法等都规定省级人大享有地方性法规制定权，但由于省人大代表数量较多、绝大多数都是兼职、特别是省级人大会议期限比较短等原因制约，省人大亲自行使立法权比较罕见，实践中大多数是由省人大常委会行使立法权。如果说这种现象在早期能满足对立法数量要求的社会需要的话，那么在未来立法更多强调质量的情形下，还是单纯由省人大常委会立法则不能完全适应社会发展要求。

立法质量的高低一个很重要标准就是要准确反映社会发展规律，是社会成员意志利益合意的结果，因此，地方立法在一定程度上来说，是“地方性知识”的体现过程，需要对地方民情、民意、民心有充分了解。省人大与省人大常委会相比较，省人大由于人数上的优势使其能更好地反映本区域内全体成员意志利益。由于这些省人大代表分别来自不同区域、不同行业和领域，他们在立法议案的提出、讨论、审议、表决等过程中，湖北省全体人民意志利益得到充分体现。同时，立法实践不仅是制定出被反复适用的规则，更重要的是立法过程还是法治意识培养、参政能力训练的过程。在社会成员民主法治意识日益高涨的今天，与其单独去宣扬法律观念，不如充分运用人大立法平台，提高全社会民主法治观念与实践能力。

省人大立法权的“虚置”，使社会成员失去了一个现代公民养成的制度平台。与此同时，因民意的欠缺制定出来的法律其实施效果也将受到限制，实施成本也会增加。

虽然国家法律没有对省人大与省人大常委会二者立法权限作出具体划分，但理论上分析，省人大制定相对重要或难度大一些的法规。因此，笔者建议可以将自主性、先行先试性法规由省人大立法，而省人大常委会则主要制定实施性法规。这种区分既考虑到立法难易度、重要程度，又体现二机关地位的差别。当然，如何落实省人大立法权还需要进一步探索，如，提高代表法律素养、增强专门委员会工作能力、适当延长省人大会期等都可以进一步探索完善。

第二，进一步规范省人大常委会立法。实践中，省人大常委会制定了大量地方性法规，表面上看，其立法职权得到了充分行使，但进一步考察就会发现，其立法职权行使存在不真实的一面。理论上来看，完整立法权应该包括法律议案的提出、审议、讨论、通过、公布等权力。实践中，由于省人大常委会许多组成人员兼职身份、会议时间有限以及对实践中具体问题了解不足，致使立法实践中，人大常委会经常有迁就、不敢否决行政部门意见的现象，最终使二者关系变为“人大跟着政府走”，而不是相反“政府跟着人大走”。理顺二者关系，特别是改变当前立法中行政强势地位，使人大常委会在立法中回归主导位，是建立有限政府、实现法治国家的基本要求。

第三，协调专门委员会之间职责。专门委员会承担法规议案的研究、审议、拟定等工作，其工作职责履行好坏，直接影响法规的质量。立法实践中，如何处理好法制委员会与其他专门委员会在立法中的关系是影响湖北省权力机关立法权行使制约因素。虽然在法规议案审理环节，二者有了一定分工，专门委员会基于其专业优势，主要先行审议立法必要性、法规草案中的专业性问题及重点、难点问题进行审查，对整个草案的科学性、合理性、可行性的总体评价与认识。而法制委员会则是在提交常委会表决前的最后一次把关，主要是对法规草案重点进行合法性、协调性、规范性的审议，主要审查法规草案是否同宪法、法律、行政法规相抵触，是否与其他地方性法规相矛盾，同时负责对法规草案进行立法技术处理，包括结构设置是否合理、用语是否规范等。但实践中却经常出现过分强调法制委员会的统审作用而弱化专门委员会地位的情况，使专门委员会职能不能效发挥。

立法涉及内容的广泛性、复杂性决定了立法各环节都需要法制委员会与其他专门委员会之间应该通力合作，才能保质保量完成立法任务。二者分工只是相对的，不能因为法制委员会统一审议而放松自己职责履行。立法实践中，除加强二者在各环节的充分协商沟通之外，应进一步调动专门委员会积极性与责任感，加强与对口政府职能相关部门的联系，经常性开展调查研究，充分了解实践中存在的问题、矛盾，便于在立法审议中能提出有价值的审议意见。

第四，提高法制工作委员会履职能力。法制工作委员会与法制委员会虽然二者职责性质有区别，实践中，二者经常联合办公、共同履行职责。这种状况虽然有一定合理性，如提高工作效率，减少人员职数，但其负作用也是非常明显的。特别工作任务不均衡，二者比较来说，法制委员会工作量相对较少，法制工作委员会工作量偏重，由于其人员数量有限，也影响了其在整个立法中履职能力。随着立法任务、立法难度的增加，法制委员会与法制工作委员会面临更多压力。为实现其法定职责，必须充分调动法制委员会成员积极性、发挥法制委员会作用，同时，法制工作委员会也应不断探索工作方法，逐渐改善内部工作人员的数量、质量及结构，采取有效措施激发成员工作的主动性、创造性。（中南财经政法大学法学院副教授  陈新）