人大监督工作的发展历程和改进路径-尊龙体育官网

在我国，保证宪法、法律、法规在本行政区域的实施，监督“一府两院”的工作，是宪法和法律赋予地方国家权力机关的一项重要职权。人大及其常委会行使监督权体现了一切权力属于人民的社会主义民主原则。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议庄严开幕，标志着我国以人民代表大会为基础的国家政权制度正式建立。60年来，人大监督工作随着人民代表大会制度的发展而发展，在国家政治生活中发挥了不可替代、越来越重要的作用，但在实践运行中仍然存在一些不足，迫切需要以十八大和十八届三中全会精神为指导，不断健全和完善。

一、沿革与创新

1953年2月，中央人民政府委员会作出了关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议。1954年，地方各级人民代表大会召开会议，宣告地方人民代表大会正式成立。此后几年，各级人民代表大会听取和审议政府工作报告、财政报告和关于防汛与生产救灾等专题报告，选举政府组成人员，组织代表视察，在国家政治生活中发挥了重要作用。从1957年到1966年期间，由于“左”倾思想日益严重，人民代表大会作用的发挥受到限制。“文化大革命”期间，社会主义民主法制遭到肆意践踏，人民代表大会制度受到严重破坏。地方人民代表大会被迫停止活动，人大监督职能名存实亡。

党的十一届三中全会以后，人民代表大会制度在全国全面恢复和逐步完善，进入一个新的历史发展时期。1979年五届全国人大二次会议通过了关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，1982年通过了新宪法，对完善人民代表大会制度作出了一系列新的重要规定，决定在县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，并赋予地方人大常委会监督职权，为地方人大常委会实施经常性的监督提供了强有力的法律保证。这一时期，地方人大监督工作在恢复中探索，在探索中发展，取得了显著成绩。在监督的方法上，除运用法定监督方式外，还在实践中积极探索，创造了一些新的方式方法，包括：组织代表对“一府两院”的工作进行评议，亦称工作评议；根据人大常委会任命的国家机关工作人员的述职，在常委会会议上对其进行评议，亦称述职评议；对司法机关办理的一些案件进行监督，亦称个案监督；把法律法规分门别类，明确其执法部门，建立责任制度，亦称部门执法责任制；对行政执法机关和司法机关办理错案，建立责任追究制度，亦称错案责任追究制度。这就丰富了人大的监督方式，拓宽了人大工作的渠道。在监督工作的长效机制上，逐步加强了制度建设，有26个省级人大常委会制定了综合性的监督条例，31个省级人大常委会制定了预算监督、司法监督、规范性文件备案审查等专项监督法规35个。地方人大关于监督工作的立法，不仅规范了地方人大的监督活动，也为全国人大制定监督法积累了经验。

2007年1月监督法正式实施。监督法总结了近30年来全国人大和地方各级人大监督工作的实践经验，对监督工作的内容、程序、形式等作出了全面规定。同时，对具有争议的述职评议和个案监督暂时不作规定。以贯彻实施监督法为契机，各省级人大常委会都制定了监督法实施办法或监督工作条例等地方性法规，进一步规范了人大监督工作。

创新是做好人大监督工作的不竭动力。2007年监督法实施以来，地方人大常委会在遵守宪法和法律的前提下，不断创新和完善监督的方式方法。一是把监督工作与立法工作结合起来。在开展监督工作时，更加注意剖析现行法规规定不适应不协调不完善的问题，为修改完善法规提供重要依据，使法规的修改更具针对性和可操作性。二是把监督工作与决定工作结合起来。会前组织开展调查、视察或执法检查，会中听取和审议有关工作报告，并相应作出决议或决定。三是把多种监督方式结合起来。综合运用会前专题调研、会中专题询问与听取和审议专项工作报告等多种监督方式，获得了良好的社会效果。四是把初次监督与跟踪监督结合起来。通过建立执法检查情况通报、重大监督事项和落实整改情况跟踪监督、对“一府两院”工作报告或审议意见整改落实情况进行满意度测评等制度，增强了监督工作的实效。五是监督工作制度不断健全。通过制定执法检查条例、预算监督条例、工作评议办法、特定问题调查、听取和审议专项工作报告办法等单项监督立法，不断完善人大监督工作制度。

人大60年的发展历程证明，人大监督制度是符合我国国情行之有效的国家制约制度。人大监督缺位，则社会动荡，经济停滞，民主不存；人大监督到位，则政治清明，经济发展，社会进步。任何动摇人民代表大会制度，削弱人大监督的思想都是极端错误的。面临艰巨繁重的改革发展任务、复杂多样的社会矛盾和问题，需要我们进一步加强人大监督工作，发挥地方国家权力机关的监督职能作用。

二、困难和问题

中国传统文化深厚，现代法治建设是一个渐进和长期的过程。在实践中，由于历史、现实、法律的多种原因，地方各级人大及其常委会的监督权的行使仍然是个薄弱环节，监督工作还存在一些突出问题。具体表现为：

1．监督认识不够到位。在实践中，有些同志甚至少数领导干部还存在一些错误认识。如有的认为，人大监督是同党委政府“唱对台戏”，是“找麻烦”，“找岔子”；有的认为，我们国家已经有了各种监督，如党委的纪检监督，政府的行政监督，检察机关的法律监督等，人大监督是“走走过场”，起不了多大作用。对人大监督的重要性、必要性的认识停留在口头上，说起来重要，抓起来次要。人大自身也存在对人大监督权认识不够的问题，有的片面强调支持的重要性，忽视监督的制约作用，认为加强人大监督会搞僵了同“一府两院”的关系，不敢理直气壮地行使监督权；有的认为，监督法的规定新意不多，捆住了监督手脚，刚性监督方式不敢用，创新监督方式不会用。这些认识错误和偏差，都在一定程度上影响了人大监督工作的开展。

2．监督体制不够协调。党委和政府联合发文，对一些重要工作进行安排部署，有利于提高地方党政工作运行效率。另一方面，又不便于人大监督政府。有些地方政府的行政权过于强大也削弱了人大监督。司法管理体制也在一定程度上影响人大监督职能的发挥。上下级法院是监督与被监督关系，上下级检察院是领导与被领导关系。人大对司法机关的监督似乎没有具体抓手，有时处于心有余而力不足状态。此外，不少地方人大的专门委员会主任委员、副主任委员大多由政府相关部门转岗过来，其工资、医疗、甚至党组织关系仍留在原工作单位，客观上使其有“前任监督后任”的顾虑，也影响着人大监督工作的深入开展。

3．监督机制不够健全。监督法的颁布实施，对宪法赋予人大的监督权的行使，提供了制度保障。但是在有些问题上还缺乏可操作性。听取和审议专项工作报告等监督议题，如何通过六条途径进行收集、梳理并加以确定。监督法把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题作为安排执法检查计划的依据，但“重大问题”具体体现在哪些方面仍含义不清。对“一府两院”的自查自纠和研究处理常委会执法检查报告和审议意见的期限未作规定。常委会对“一府两院”研究处理报告进行审议和跟踪检查的前置条件不明确。由于本级人大常委会不任命其领导人员，监督法中也没有专门涉及对垂直管理部门的监督内容，实际上地方各级人大常委会对垂直管理部门实施有效监督比较困难，基本上处于上级监督太远，同级监督太软的状态。

4．监督效力不够刚性。从法律效力上讲，无论是运用较为广泛的听取和审议专项工作报告、执法检查等常态监督方式，还是运用较少的质询、特定问题调查、撤职等非常态监督方式，都是具有刚性的法定监督形式。这些监督形式，一经启用，必将产生强制性的法律后果。这是人大监督具有最高法律效力的体现。但在人大监督实践中，往往是建议性监督意见多，强制性监督意见少，对存在和发现的问题基本都用提意见、建议的方法来督促解决。即使如此，监督意见交由“一府两院”之后，一些也不能得到及时满意的研究办理，一般是以文件形式向人大常委会报告办理结果。这是造成人大监督实效性不强的重要原因。

5．监督队伍不够适应。地方人大监督任务十分繁重，专业性也很强。但是地方人大及其常委会面对庞大的政府及其组成部门、法院和检察院，显得监督能力和整体素质不能适应，制约了监督职能的充分发挥。在地方人大的选举中，更多地考虑代表的政治素质、代表机构与广泛性，而对其议政能力、履职水平重视不够，一些代表对人大监督工作所依据的法律法规知之不多，对如何履行代表职务不够清楚。信息不对称，人大代表了解信息的渠道有限，与行政、审判、检察机关在重大决策、重要活动上互动不畅，致使他们很难充分行使监督职能。受人员、编制、职数、能力、作风等因素的制约，人大机关干部难以充分发挥监督服务作用。

三、路径和措施

党的十八届三中全会指出，要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。地方人大常委会应该勇于实践，突出重点，选好角度，把握力度，不断加强和改进人大监督工作。

1.探索实践刚性监督。监督法规定人大常委会有7种法定监督形式，但实践中运用最多的是听取和审议“一府两院”专项工作报告等4种形式。人大要在科学、灵活运用听取和审议工作报告、执法检查、视察、调研等方式的同时，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。进一步探索实践人大代表约见“一府两院”负责人制度，推进“一府两院”有关难点工作的解决，提高监督工作实效。

2.加强法律监督。要针对依法行政、法治政府建设的实际和薄弱环节，加强对法律法规实施的监督，提高执法检查实效，监督和支持政府进一步规范行政执法行为，不断提高政府公信力和执行力。要按照习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的总体要求，抓住影响司法公正、制约司法能力的关键环节，听取和审议人民法院、人民检察院专项工作报告，监督和支持“两院”依法独立行使审判权和检察权，促进司法公正。健全司法监督工作机制，完善监督方式方法，增强对司法机关工作监督的针对性和实效性。加强对司法监督工作的专题调研，推动“两院”贯彻实施新修改的刑事诉讼法和民事诉讼法。加强规范性文件备案审查工作，维护法制统一。积极推进法制宣传教育工作，弘扬社会主义法治精神。

3.加强预决算审查监督。党的十八大报告和十八届三中全会指出，要加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算的政策拓展，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。加强全口径预算决算的审查监督，对于确保经济社会可持续发展而言重大意义，对于人大依法履职而言责任重大。各级人大及其常委会要大胆探索和积极实践对政府全口径预算决算的审查和监督，通过加强人大预决算审查机构力量、建立预决算专家咨询组或预决算报告第三方审计制度、加强政府财政收支监督、依法审议决定政府重大投资项目、深化财政预决算公开等措施，着力提高对全口径预决算的监督能力和水平。

4.扩大监督公开。人大行使监督权的情况向社会公开，能有效增强被监督者接受人大监督的自觉性。要积极探索人大监督工作公开的有效方式，对“一府两院”工作的监督情况应及时向社会公开，保障人民群众知政权，使人大监督更加符合人民意愿、充分表达人民诉求、切实代表人民利益。可以将有关专项工作报告和常委会审议意见、代表议案建议办理情况等，通过网络、报刊等媒体予以公开，以提高人大监督工作实效。有的监督结果可以尝试报送省委有关部门。

5.整合监督资源。人大要整合监察监督、审计监督、舆论监督等监督力量，形成以人大监督为主、其他监督主体密切配合的监督格局，通过优势互补，增强人大监督的实力和实效。如可由有关专委会牵头组建项目审计小组，充分发挥审计部门的作用，对重大建设工程项目进行监督，以提高投资建设项目的资金使用绩效。又如，可与舆论监督密切配合，充分发挥报刊、广播、电视等传媒作用，在坚持以正面宣传为主的同时，适当披露一些既利于社会稳定、又能够解决的典型案例，并跟踪报道整改进展情况，促进问题的解决，提高人大监督的影响力和实效性。(省人大常委会秘书长、机关党组书记，省地方人大工作研究会会长  乔余堂)