关于《湖北省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法（草案）》的说明-尊龙体育官网

——2007年9月24日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上

省农业厅厅长  陈柏槐

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府的委托，我现在就《湖北省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法（草案）》（以下简称《实施办法》）的起草情况作如下说明。

一、制定《实施办法》的必要性

农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。它以服务为桥梁、以经济为手段、以共赢为目的，把广大农民联合起来，既充分尊重农民的生产经营自主权，又切实解决农民一家一户办不好、政府包不了的事情，在一定程度上弥补了“双层经营”的层次空缺。截止2005年，全国农民专业合作经济组织发展到15万多个，加入农户成员2363万户，占农户总数的9.8%；带动非成员农户3245万户，占农户总数的13.5%；两类农户合计占农户总数的23.3%。参加合作组织的成员比非成员一般多增加收入20%至50%。实践表明，农民专业合作社是市场经济发展的必然产物，是农村生产关系适应生产力发展的必然结果。在现代农业快速发展、分工分业不断细化、国际国内农产品市场竞争更加激烈、农村青壮年劳动力大量转移的大背景下，国家出台《农民专业合作社法》，对于提高农业组织化程度，促进农业产业化经营，加快现代农业发展，推动社会主义新农村建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。因此，在《农民专业合作社法》实施后，我省结合实际制定《实施办法》，细化法律措施，进一步贯彻落实好《农民专业合作社法》，进一步支持和促进农民专业合作社又好又快发展，十分必要。

（一）发展现代农业、建设社会主义新农村的需要

经过近几年的扶持和发展，农民专业合作社已成为农业社会化大生产的重要载体。这种组织形式，有利于提高农业生产和农民进入市场的组织化程度，有利于降低农业市场风险、提高农产品市场竞争力，有利于推进农业标准化生产、农业产业化经营、促进农民收入持续增长，还有利于落实国家对农民的支持保护政策。

首先，农民专业合作社根据掌握的市场信息，按照市场需求，组织农户有计划地生产、加工、销售，为农户提供种苗、技术、加工、储藏、销售等一系列服务，从而提高了农民进入市场的组织化程度和农产品的市场竞争力，较好地实现了小生产与大市场的顺利对接。

其次，农民专业合作社通过组织成员批量购进农业生产资料，可以享受优惠价格，最大程度降低生产成本；通过组织较大规模的农产品进行统一谈判和销售，有效地稳定了农产品市场价格，降低农产品销售成本，最大程度地抽高了农产品销售利润。

再次，农民专业合作社利用公平、公开、公正的利益分配机制，将组织内部加工和流通环节所获得的利润按惠顾额返还给农民，从而能有效地保证农民收入稳定增加。2005年，全省农民专业合作社成员人均增收312元，比全省农民人均增收额高出49.3%。可以说，农民专业合作社是带领农民闯市场的“火车头”，是发展现代农业、建设社会主义新农村的有效途径，是新时期农村工作的重要抓手。

（二）进一步优化法制环境，贯彻落实好法律的需要

农民专业合作社是一个特定的经济组织，它既不同于公司性企业，也有别于社团类的协会，在国外，农民专业合作社属于第五类法人，享受国家政策扶持。2006年10月31日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》，2007年7月1日开始实施；《农民专业合作社登记管理条例》和《农民专业合作社示范章程》也相继出台和实施。这些法律、法规，为引导和支持农民专业合作社发展，创造了大的发展环境。为了保证上述法律法规的全面落实，还需要省里结合实际，有针对性地研究支持、促进农民专业合作社发展的具体政策性措施，并将这些具体政策性措施规范化、法制化。浙江省出台了地方性的法规，所以该省的合作社发展快、规模大、带动能力强，2005年加入合作社的成员比非成员人均增收多500元。

（三）贯彻扶持政策，加快农民专业合作社发展的需要

截止2006年底，全省农民专业合作经济组织已发展到4375个（其中，农民专业合作社525个），网络农户206万户，成员人均增收512元。尽管近两年发展较快，但从总体上看，全省农民专业合作经济组织的发展与试点省份的要求相比、与先进省市的工作相比、与农民群众的客观需要相比都还存在一定的差距。

当前，各地农民专业合作社发展中存在的问题仍然很多，从合作组织自身发展看，表现为“五多五少”：松散联结的协会多，紧密联结的合作社少；技术、信息、销售服务联合的多，产、加、销系列服务联合的少；部门和能人大户领办的多，龙头企业领办的少；无序发展、临时合作的多，规范运作、形成规模的少；自我组建、自发发展的多，政府引导、扶持发展的少。从发展的外部环境看，表现为“五个缺乏”：一是缺乏法规支撑；二是缺乏政策资金支持；三是缺乏产业基础；四是缺乏普遍认同；五是缺乏规范指导。因此，贯彻落实《农民专业合作社法》，加快农民专业合作社发展的任务仍然十分艰巨。

从2004年起，中央连续四年的一号文件明确要求对农民专业合作经济组织进行立法和财政支持；财政部每年拿出1亿元的项目资金（今年为2亿元），支持农民专业合作经济组织的发展；农业部每年支持100个示范性合作社。2004年，省政府办公厅出台了《关于加快培育和发展农村专业合作经济组织的通知》（鄂政办发〔2004〕3号）；2007年5月8日，省委、省政府下发了《关于支持和促进农民专业合作社发展的意见》（鄂发〔2007〕12号），要求各级要大力扶持农民专业合作组织发展。目前，中央和省里政策已经十分明确，还需要以地方法规的形式加以保障，以确保政策的连续性、稳定性，确保支持和促进农民专业合作社的各项具体措施落到实处。

二、《实施办法》的起草过程

省委、省人大、省政府、省政协十分重视农民专业合作经济组织工作，正声书记、清泉省长、杨永良主任、邓道坤副主任、王生铁主席对合作经济组织工作多次作出重要批示，并亲自开展调查研究；省委办公厅还专门组织了专题调研，省直相关部门也十分支持农民专业经济组织的发展，从2006年起，省财政每年拿出200万元支持农民专业合作经济组织的发展；省农业厅更是把这项工作作为农业工作重中之重来抓，一直抓得很紧。

2004年，省农业厅在全国率先成立专门机构、配备专门人员负责这项工作，召开了全省农民专业合作经济组织发展经验交流暨战略研讨会，起草了省政府办公厅3号文件。

2005年，农业部确定湖北为试点省市，在武汉召开了全国项目工作现场会，在俞书记的亲自批示下，省农业厅、省工商行政管理局联合下发了《关于湖北省农民专业合作社注册登记暂行意见》，接着省农业厅组织力量开始起草《湖北省农民专业合作社管理条例》（以下简称《条例》）。

2006年，省人大将《条例》列入2006年度立法预备项目。全国人大在组织起草《中华人民共和国农民专业合作社法》时，三次征求湖北省的意见，并采纳了一些意见与建议。《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布后，省农业厅一方面大力宣传贯彻《农民专业合作社法》，并在全国视频会议上做典型发言；另一方面及时将《条例》更名为《湖北省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》，并根据《农民专业合作社法》要求，重新组织起草。省农业厅通过专题调研、专家咨询、召开座谈会等多种形式反复征求专家、市县的农业（经管）局长、基层专业合作社理事长的意见，经过6次修改，完成了《实施办法》。

今年初，省人大将《实施办法》列入2007年度正式立法计划。省农业厅在积极争取省委、省政府制定具体政策措施贯彻落实法律的同时，对《实施办法》进行再次修改，形成了《实施办法》（送审稿），送交省政府法制办。4月，省政府法制办联合省农业厅到老河口市和安陆市开展实地调研，征求意见，最终形成《实施办法》（草案）上报省人民政府，省人民政府于8月13日召开常务会审议通过。

《农民专业合作社法》共九章56条6000多字，是公司法的四分之一，合伙企业法的二分之一，是一部比较精练简明的法律。我省的《实施办法》共22条、1300多字，文字很短，主要是考虑上位法的一些规定已经比较明确，重点在上位法规定的基础上，有针对性地增加和细化一些支持、促进农民专业合作社发展的措施，这也符合《农民专业合作社法》立法的主要目的。

三、需要说明的问题

（一）关于责任部门及相关部门和组织的说明

《农民专业合作社法》第九条规定，县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定和各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。本《实施办法》第四条规定，县级以上人民政府农业（经管）行政主管部门，依据职责，对本行政区域内农民专业合作社的建设和发展进行指导、扶持和服务；第五条规定，县级以上发改、财政、税务、科技、国土、交通、林业、水利、商务、质监等部门，应当按照各自职责做好相关扶持、服务工作。这样规定，主要是考虑农民专业合作社的发展还处于初始阶段，需要政府组织有关部门和单位为其建设和发展提供指导、扶持和服务，需要全社会的共同支持与关心。在这方面，农业行政主管部门负有更大的责任。进一步明确农业（经管）行政主管部门的责任，可以避免出现“各部门都管，各部门都不管”的局面。政府其他有关部门和组织也应按照各自的职责，为它的发展提供指导、扶持和服务。

承担农民专业合作社发展的指导、扶持和服务职能，是各级农业部门义不容辞的责任。2000年，省人民政府在省农业厅机构改革的“三定”方案中，明确了省农业厅指导合作经济组织建设的职能。2004年，鄂政办发〔2004〕3号文规定，由各级农业部门牵头，会同工商、民政部门加强对农村专业合作经济组织的管理、指导和协调服务。2005年8月，省机构编制委员会批准在农业厅设立“湖北省农村专业合作经济组织指导办公室”，专门行使全省农民专业合作经济组织的指导、服务、协调等职能。2007年5月，省委、省政府下发的《关于支持和促进农民专业合作社发展的意见》明确规定，建立由省农业厅牵头的促进农民专业合作社发展联席会议制度；各级农业行政主管部门负责农民专业合作社的试点培育、政策咨询、业务指导、宣传培训、登记备案等工作。同时，参考已经出台地方性法规的浙江省，也明确由农业行政主管部门负责。《浙江省农民专业合作社条例》第五条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门负责对本行政区域内合作社的指导、协调和服务工作。”

（二）关于各项扶持政策的说明

根据省委、省政府下发的《关于支持和促进农民专业合作社发展的意见》（鄂发〔2007〕12号）精神，《实施办法》第六条至第十七条，规定了扶持农民专业合作社的各项优惠政策。

一是在贷款担保方面。 目前，省农业厅和部分市、州已经成立了农业产业化担保公司，具备向农民专业合作社提供信用贷款担保服务的基础条件。为了发挥农业产业化担保公司的信用担保平台作用，在资金上扶持农民专业合作社的发展，《实施办法》第八条规定农业产业化信用担保机构，应将符合条件的农民专业合作社纳入担保贷款范围，为农民专业合作社申请信用贷款提供担保服务。

二是在用地用电方面。 为了节约农民专业合作社的生产成本，在用地方面，经征求国土部门同意，《实施办法》第十条明确规定农民专业合作社的农产品生产基地、种养殖场、农机示范推广用地和设施农业用地，按农业用地管理。农民专业合作社兴办加工企业，所需的非农建设用地，在符合土地利用总体规划前提下，国土部分优先安排用地计划，及时办理用地手续；在用电方面，经征求省电力公司同意，第十二条规定农民专业合作社从事种养殖业，其种、养殖环节用电（不包括后续加工、储藏等环节）执行农业生产电价。

三是在项目建设方面。 为了鼓励农民专业合用社做大做强，引导财政支农资金落到实处，《实施办法》第九条规定农业综合开发、农业扶贫、农业产业化等建设项目，应优先委托和安排有条件的农民专业合作社实施。同时，第十三条规定农民专业合作社可以作为农业科技项目实施单位，独立申报，承担农业科技应用项目。

四是在奖励制度方面。 为了提高我省农产品质量安全水平和市场竞争力，建设绿色食品基地和绿色市场，加大绿色食品品牌开发的力度，促进农业增效和农民增收，《实施办法》第十六条规定，对获得绿色食品、无公害食品和有机食品证书的农民专业合作社，按省政府规定的标准给予奖励。

（三）关于法律责任的说明

为了维护农民专业合作社及其成员的合法权益，《实施办法》第十九条、二十条对侵犯农民专业合作社及其成员合法权益的行为作了禁止和追究责任的规定。

以上报告连同《实施办法》，请予审议。