湖北省人大常委会法制工作委员会关于2023年度备案审查工作情况的报告-尊龙体育官网

——2024年3月26日在湖北省第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议上

省人大常委会法制工作委员会主任  付正中

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现将2023年度开展备案审查工作的情况报告如下，请审议。

备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的一项重要制度。党的二十大提出，完善和加强备案审查制度，对备案审查工作提出新的更高要求。一年来，在省人大常委会的领导下，法制工作委员会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，认真开展备案审查工作，强化审查监督刚性，推动备案审查工作取得新成效，在2023年全国地方立法工作座谈会上作经验交流，有关做法得到赵乐际委员长的肯定。

一、贯彻落实党中央决策部署，夯实备案审查工作基础

聚焦党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，进一步推进和巩固备案全覆盖，为备案审查工作提质增效打下坚实基础。

（一）贯彻落实党中央部署要求，认真完成省数据库建设任务

建设省级法规规章规范性文件数据库，是贯彻落实习近平法治思想和党中央关于依法治国、数字中国建设决策部署的一项重要政治任务，是全国人大常委会统筹推进的一项重大工作。省人大常委会高度重视，党组书记、常务副主任王艳玲专门研究部署，成立由省人大牵头，省“一府一委两院”组成的数据库建设协调小组，并组建工作专班，常委会副主任胡志强和常委会秘书长张爱国多次召开会议研究有关问题，全力推进省数据库建设工作。经过调研论证、集中清理、开发建设、标准制定、协同研究等全过程各环节的协调联动，数据库于2023年10月30日正式建成上线，将省市县三级人大、政府、监委、法院、检察院等制定机关现行有效规范性文件全部纳入收录范围。作为法治领域的一项重要公共产品，省数据库对社会开放，接受公众监督，对于优化我省法治服务软环境，推进法治湖北、数字湖北建设都有着积极意义。

（二）贯彻落实监督全覆盖要求，统筹推动规范性文件清理

为进一步推进所有规范性文件监督全覆盖，以建设省数据库为契机，统筹全省人大、政府、监委、法院、检察院五大系统，遵循“纵向到底、横向到边、全面清理、应清尽清”的工作要求，推动对全省各级各系统现行有效规范性文件开展集中清理，及时处理需要废止或者修改的文件。根据清理初步结果，截至2024年3月，我省现行有效法规、规章、规范性文件9489件。其中地方性法规464件，规章378件，人大规范性文件555件，行政规范性文件7923件，监委、法院、检察院规范性文件169件。

（三）贯彻落实法治统一要求，切实履行备案职责

在实现备案全覆盖的基础上，努力提升备案质量，结合日常指导、年度发文目录报送、报备情况通报、法治湖北考核等方式综合施策，推动制定机关把好“形式审查”关，及时、准确、规范开展备案工作，为审查和纠正工作夯实基础。2023年，省人大常委会接收备案规章和规范性文件65件，各市县人大常委会共接收备案407件，向全国人大常委会、国务院报送备案地方性法规、单行条例37件。

二、深入推进审查纠正，激发审查监督制度效能

一年来，法制工作委员会会同相关专门（工作）委员会扎实开展审查和纠正工作，突出审查要点，聚焦关键问题，把好“实质审查”关，对报送备案和公民审查建议涉及的103件规章和规范性文件逐件进行研究，审查发现其中有11件存在合法性、适当性问题，涉及城市管理、建设工程、营商环境、安全生产、教育就业等事关改革大局和公众切身利益的领域，经积极协调推动，有关制定机关及时予以了修改或者废止。

（一）督促纠正与改革方向不符的问题，确保党中央令行禁止

有的规章规定，在本市经营的互联网租赁自行车经营企业应当在本市进行工商登记注册并办理税务登记。经审查研究，规章要求外地经营者必须在本地注册登记的规定，设定了准入障碍，与中央关于建设全国统一大市场、落实公平竞争制度等方面的大政方针不相适应。经督促推动，制定机关已对相关规定作出修改。

有的规章规定，在本市申请从事网约车服务的驾驶员，应当具有本市户籍或者取得本市居住证。经审查研究，以本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定，未适应中央关于引导劳动力要素合理畅通有序流动、营造公平就业环境的大政方针。经督促推动，制定机关已对相关规定作出修改。

有公民对某市工伤保险领域相关规范性文件提出审查建议，该文件规定，职工发生工伤事故，用人单位应在24小时或3日内报告经办机构，超过报告时限的，其实际报告时间与规定时限之间的工伤医疗费用由用人单位支付。我们及时移送有关审查机关，并同步开展研究。经审查研究，上位法规定职工发生事故伤害，用人单位向社保部门提出工伤认定申请的时限为30日。该规范性文件规定的程序和时限与上位法精神不一致，加重了市场主体负担，与优化营商环境精神不符。经跟踪督办，制定机关已废止该文件。

（二）督促纠正与上位法规定不一致的问题，保障宪法法律实施

某市涉及城市管理相对集中行政处罚权的规章，就市容环境卫生、城市绿化管理、城市道路管理、城乡规划管理、环境保护管理等领域的部分违法行为设定了行政处罚。经审查研究，该规章制定时间较早，部分条款未根据上位法及时作出修改，其规定的行政处罚行为、种类、幅度与上位法存在不同程度的不一致。经督促推动，制定机关已对相关规定作出修改。

有的规章规定，地下水禁止开采区、限制开采区由市水行政主管部门划定。经审查研究，根据上位法规定，地下水禁止开采区、限制开采区的划定由省政府水行政主管部门会同自然资源等主管部门组织划定，该规章规定的部门权限与上位法不一致，同时，该规章规定的取水许可分级审批标准与上位法不一致。经督促推动，制定机关已对相关规定作出修改。

有的规章规定，申请从事网约车经营的，应当向市交通运输管理部门提出申请，外商投资企业还应当提供外商投资企业批准证书。经审查研究，2020年施行的外商投资法及其实施条例已取消设立外商投资企业的审批备案制度，商务部不再颁发外商投资企业批准证书，该规章有关规定没有及时根据新的外商投资法修改。经督促推动，制定机关已对相关规定作出修改。

经审查，还有其他规章和规范性文件存在一些不同形式的合法性问题，如有的设定竣工验收前提条件无上位法依据且与实际情况不符，有的设定的行政处罚未能及时根据新的安全生产法、固体废物污染环境防治法、大气污染防治法进行修改完善等，均已督促推动有关制定机关及时予以修改或废止。

（三）督促纠正涉及公民权利义务的问题，维护公民组织合法权益

有的规章规定，住宅房屋出租人自签订房屋租赁合同之日起30日内到社区（村）出租房屋综合服务管理机构申请办理房屋租赁登记备案手续，签订《治安责任保证书》，并设定了相关罚则。经审查研究，该规章部分规定未能与时俱进，与上位法精神不符，对出租人、承租人违法设定义务的条款与民法典有关规定不一致，减损了公民权利，增加了公民义务。经督促推动，制定机关已将相关规章列入修改计划。

有的规章规定，未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，或由检测鉴定单位对建筑结构的安全性鉴定，不得有拆除承重梁、柱、板、墙等五项变动建筑主体和承重结构的行为。经审查研究，针对涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，上位法规定建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，没有设计方案的，不得施工。该规章在上位法的法定情形外增加了其他情形，降低了从事拆除承重墙等危险行为的门槛，事关民众生命安全，经督促推动，制定机关已对相关规定作出修改。

有的规章规定，学前教育是指对年满3周岁、不满6周岁学龄前儿童实施的保育和教育。经审查研究，根据义务教育法规定，凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。依据上位法的精神，将学龄前儿童时间界定为“三周岁至入小学前”更具有合理性，可以充分保障学龄前儿童受教育的权利。经督促推动，制定机关已对相关规定作出修改。

三、加强制度能力建设，提升备案审查工作质效

一年来，法制工作委员会着力加强备案审查制度能力建设，守正创新，凝聚合力，推进备案审查工作行稳致远。

（一）健全和规范工作机制。一是完善审查工作制度。做到“六个确保”，确保报备文件逐件审查，确保每件文件专人审查，确保每件文件集体研究，确保每件存疑文件评估论证，确保文件审查全程留痕，确保审查发现问题得到督促纠正。二是完善全过程工作流程。健全形式审查、登记备案、文件分送、综合审查、意见提出、督促落实的全链条备案审查工作机制，建立规范性文件备案审查信息表制度，完善各环节要素，更好保障工作落实落地。三是完善联合审查机制。发挥“专”“统”工作职能，建立健全既有分工又有协作的工作机制，一年来分送各专门（工作）委员会审查规范性文件150余件次。加强“纵”“横”协作配合，横向加强与同级“一府一委两院”等方面的沟通交流，纵向加强与各级人大常委会、政府等方面的协调联系，积极稳妥地依法解决矛盾焦点问题。健全衔接联动机制，多重备案的规范性文件，与各有权审查机关共同开展审查，确保审查标准有机统一、处理意见相互衔接。今年对30余件需协调处理的规章和规范性文件进行审查时，召开6次集中审查会议会商研究，推动和督促制定机关纠正，取得了明显成效。

（二）完善“开门”审查机制。一是坚持拓宽人民利益表达渠道。畅通公民组织审查建议提出途径，在接收书面审查建议的同时，在湖北省人大门户网站同步接收审查建议。今年共接收审查建议12件，全国人大常委会移送3件，逐件进行认真处理，做到件件有研究、件件有结果、件件有反馈。二是发挥专家智力支持作用。针对审查中的疑难法律问题、争议分歧焦点，邀请立法顾问、有关国家机关、相关领域专家和法律实务工作者参与审查研究200余件次，提升审查结果专业性、公正性和公信力。三是探索公民参与形式。将备案审查工作融入基层立法联系点，指导推动基层立法联系点参与规范性文件备案审查，把备案审查工作延伸到基层。武汉市江汉区汉兴街道设立首个备案审查基层联系点，让老百姓在家门口就能给“红头文件”提意见。

（三）加强备案审查能力建设。一是作出工作部署。将备案审查工作纳入省人大常委会“一要点三计划”，与立法、监督等工作同部署、同推进、同落实。去年两次全省立法工作会议上，均就加强和改进备案审查工作进行了部署安排，为我省备案审查工作进一步发展提供了有力指导。二是积极开展交流。在全国人大常委会组织的七省区备案审查调研座谈等会议上与外省市积极交流，就审查范围、审查标准、纠正方式等内容进行研讨，介绍我省经验做法，一些创新做法得到全国人大常委会肯定。三是加强工作宣传。充分利用湖北电视台人大聚焦栏目、湖北人大门户网站、微信公众号等渠道，对备案审查工作和省数据库建成运行等进行多方位宣传。同时，鼓励支持各市州县通过人民日报新媒体平台以及各种融媒体渠道宣传备案审查基层实践，提高备案审查社会知晓度和社会影响力。

（四）推动全省备案审查工作提质增效。一是加强调研指导。充分听取各地对加强备案审查工作的意见和建议，着力推进全国人大对市县人大备案审查工作有关要求的贯彻落实。就有关工作印发指导文件，对各级人大备案审查工作作出指导，刊发多期《立法与备案审查》，提供学习交流平台，促进信息共享。二是强化工作报告制度。在实现全省备案审查工作报告制度全覆盖的基础上，推动各地提升备案审查工作报告质量，全面展现当年度备案审查工作、突出制度创新和工作重点，杜绝“走形式”“走过场”。三是加强通报考核。坚持每年印发《法规协助报送、规章和规范性文件报送备案工作情况的通报》，就省“一府一委两院”以及各市州人大常委会年度工作开展情况进行全面通报。坚持将备案审查工作作为年度法治建设考核内容，纳入年度综合考评体系，加大备案审查工作正面和负面清单赋分权重，提升全省备案审查工作整体水平。

四、2024年工作安排

（一）贯彻落实党中央决策部署

深入学习习近平法治思想，贯彻落实党的二十大精神，完善和加强备案审查制度，着力提升备案审查能力和质量，推动备案审查工作高质量发展。落实全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定要求，促进备案审查工作规范化，提升备案质量、增强审查质效、强化刚性约束。

（二）修订备案审查工作条例

为与修改后的地方组织法、立法法、监督法等法律规定相衔接，总结近年来我省备案审查工作行之有效的经验做法，对《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》进行修订。

（三）健全备案审查工作制度机制

推动各地人大不断提高备案审查工作报告质量，持续完善备案审查衔接联动、通报考核等制度机制。进一步推进备案审查工作信息化、智能化建设，优化完善省法规规章规范性文件数据库功能。

（四）践行全过程人民民主理念

认真研究、稳妥处理公民和组织提出的审查建议。更好发挥专家智库作用，组织专家和实务工作者参与审查，充分听取意见。探索在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用的方式方法，拓展公民参与备案审查工作途径和方式。

（五）密切同全省各地人大的联系指导

推动各地人大常委会完善备案审查制度规范，积极开展工作培训和案例指导，支持各地探索创新工作机制和工作方法，促进各地学习交流，推动全省备案审查工作高质量均衡发展。

附件：1.2023年度备案规章和规范性文件统计表

          2.2023年度备案规章和规范性文件的审查情况