湖北省人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和《湖北省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》实施情况的报告-尊龙体育官网

——2014年9月22日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议上

省人大常委会秘书长  乔余堂

主任、各位副主任、各位委员：

为进一步推动《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称代表法）和《湖北省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》（以下简称实施办法）在我省的贯彻实施，根据2014年度工作要点的安排，省人大常委会组成由党组书记、常务副主任李春明任组长，党组副书记、副主任田承忠为副组长，部分省人大常委会、代表工作委员会组成人员和省人大代表为成员的执法检查组，于今年5月至8月就代表法及实施办法的贯彻实施情况进行了检查。

这次执法检查采取自查与重点抽查相结合的方式进行，检查的重点是各市、州、县人大常委会和乡镇人大学习宣传代表法及实施办法、组织闭会期间代表活动、为代表依法履职提供服务保障等情况。省人大常委会领导对这次执法检查高度重视，主任会议审议通过了执法检查工作方案，常务副主任李春明先后两次作出批示，要求“精心组织，务求实效”。为搞好这次执法检查工作，5月初，省人大常委会办公厅下发通知，要求各市、州、直管市、神农架林区人大常委会对本地的实施情况进行自查。省人大常委会代工委就有关问题进行了有针对性的统计摸底，并对相关数据进行了认真分析。在此基础上，6月至7月，省人大常委会常务副主任李春明、副主任田承忠分别带领两个执法检查小组，对黄石、黄冈、荆州、荆门、恩施等市（州）进行了重点检查。执法检查组先后召开8次座谈会听取有关市、州、县、乡人大的汇报和各级代表的意见建议，深入到10个县（市、区）、15个乡镇（街道）实地察看代表活动开展和“代表之家”建设情况，并走访了12名省人大代表。现将这次执法检查的主要情况报告如下：

一、贯彻实施代表法及实施办法的主做法及成效

我省现有各级人大代表95890名。其中，全国人大代表118名，省人大代表732名，市级人大代表5377名，县级人大代表24705名，乡级人大代表64958名。近些年来，全省各级人大及其常委会在同级党委的领导和支持下，坚持把实施代表法及实施办法作为加强和改进代表工作、充分发挥代表作用的重要抓手，突出代表主体地位，不断加大学习贯彻力度，做了大量工作，取得了积极成效。各级人大代表依照代表法及实施办法的各项规定，努力提高履职能力，认真履行代表职责，在推进“五个湖北”建设中发挥了重要作用。

(一)广泛学习宣传，代表法及实施办法的实施环境不断优化。全省各地高度重视代表法及实施办法的颁布实施，把学习宣传活动作为一项重要内容贯穿于代表工作的始终，通过集中培训、广播电视、报刊、板报、标语、任前考试、专题讲座和知识竞赛等多种形式广泛学习宣传代表法及实施办法，宣传代表的职责、权利、地位和作用，普及相关知识。襄阳市通过在《人民日报》等国家、省、市级多家媒体宣传贯彻代表法及实施办法的做法和经验；孝感市把代表法及实施办法列入了人大常委会机关年度学习计划和市委党校培训课程；荆门、潜江、仙桃、神农架等地通过与媒体联办的“代表风采”、“人大在线”等专栏宣传代表法及实施办法，提高全社会对代表和代表工作的认识，尊重和支持代表行权履职，为代表执行代表职务、发挥代表作用营造良好的舆论氛围和社会环境。

（二）注重细化规范，代表工作的制度建设有序推进。为保证代表法及实施办法的贯彻实施，各级人大及其常委会结合本地实际，加强规范，细化标准，围绕保证代表依法履职、发挥代表作用，探索制定了代表学习和培训、代表议案和建议办理、常委会领导接待代表日、邀请代表列席常委会会议、代表小组活动、代表持证视察、县乡代表回原选区述职等一系列行之有效的制度和办法，使代表工作有法可依、有章可循。武汉市出台了代表参加活动考勤和通报制度；襄阳市制定了代表履职守则、代表建议办理效果评估制度，襄州区出台了代表约见政府部门负责人、代表信访代理制度；随州市出台了代表辞职制度；荆门市掇刀区出台了代表履职考评、代表承诺制度；十堰市茅箭区、郧县制定了代表履行职责量化细则、代表小组活动量化细则和代表信息公开制度；咸宁市咸安区、崇阳县出台了乡镇人大目标考核制度。代表工作制度的建立和完善，使代表工作步入了规范化、制度化轨道。

（三）创建活动平台，闭会期间的代表活动质量明显提高。代表在闭会期间的活动既是代表依法履职的重要环节，也是代表在人大会议期间执行代表职务的基础和延伸。除按照代表法及实施办法的要求组织代表开展集中视察、专题调研、回访原选区或选举单位等活动外，各地本着便于组织和开展活动的原则，共成立了1137个代表活动小组，建立了672个“代表之家”，并以此为依托，开展了一系列主题鲜明、形式多样、各具特色的履职活动，使其成为代表学习培训的课堂、联系群众的桥梁、反映社情民意的窗口、调处矛盾的载体和发挥作用的平台，闭会期间代表活动的质量明显提高。如武汉市把代表参与“十个突出问题”的督查纳入代表活动重点内容，督促了有关问题的整改落实。襄阳市开展了以“四争一述职”和“双岗建功，建设‘两个中心、四个襄阳’”为主题的代表实践活动，为代表工作注入了新的生机和活力；荆州市开展了“万名代表促壮腰”活动，有力地促进了经济社会的跨越式发展；宜昌市广泛开展了以“九个一”和“七进七访”为主要内容的“创一流、促跨越”主题实践活动，为更好地发挥代表作用进行了有益探索；荆门市通过推荐代表担任行风政风监督员、人民陪审员，组织代表开展工作评议、旁听法院庭审等活动，为代表发挥监督作用提供了有效载体；黄冈市、天门市开展了“双联双创”活动，促进了代表依法履职与带领群众创业致富的有机结合；鄂州市设立了“人大代表热线”，为解决群众实际困难积累了经验；武汉市江岸区举办银行和企业界代表交流会，为解决小微企业融资难搭建平台。

（四）夯实工作基础，代表履职的服务保障水平稳步提升。一是保障代表知情知政权。各级人大及其常委会坚持并督促“一府两院”及其有关部门通过向代表寄送公报、报刊杂志、工作简报和有关文件、资料，召开情况通报会，邀请代表列席有关会议、专题调研、执法检查、集中视察等措施保障代表的知情知政权。二是加强代表履职培训。各级人大及其常委会高度重视代表培训工作，采取以会代训、专题培训、经验交流、考察培训等方式，有计划、有针对性的组织代表熟悉人民代表大会制度，掌握履行代表职务所需的法律知识和各种专业知识，为提高代表的履职能力奠定了坚实的基础。据统计，我省市级代表培训率平均在90%左右、县级代表培训率约在85%左右，乡级代表培训率在80%左右。三是加强经费和物质保障。全省所有县级以上人大常委会都已将代表活动经费、代表工作经费列入同级财政预算；绝大部分县级以上人大常委会能够对无固定收入的人大代表履职给予误工补贴；对伤病或去世的人大代表及时送去慰问和人文关怀；有的市、县还为代表履职发放了交通费补贴和报刊订阅费。黄石市及大冶、阳新等地还配套了代表培训专项经费；咸宁市咸安区对非国家公职人员的区人大代表按每人每年1000元的标准给予误工补贴。四是加强组织保障。全省县级以上人大常委会全部设立了代表工作机构；乡镇配备了人大主席、副主席；武汉、襄阳、荆州、咸宁、孝感等地还设立了专门的省人大代表联络工作机构；武汉市还在2个开发区设立了人大代表联络处，在147个街道办事处普遍设立了人大工作委员会；宣恩县各乡镇人大由党委书记兼任主席，同时增设一名乡镇党委副书记担任专职副主席，全部明确为正科级，并配备一名专职工作人员。恩施市所有乡镇成立了人大工作办公室，配备了兼职人大干部。全省人大代表工作组织体系基本建立，形成了级级有人管、层层有人抓的良好局面。五是加强代表的履职宣传。通过报纸、杂志、广播、电视等新闻媒体，加强对代表履职宣传，激发代表的履职热情，扩大代表的社会影响力。

（五）完善工作机制，代表议案办理和建议督办的工作力度逐步加大。各级人大常委会把办理代表议案、建议作为发挥代表作用的重要抓手，以提高满意率、落实率为目标，从“提出、交办、督办、考核”四个环节入手，加强制度规范，完善工作机制，创新了效果评估、公示公开等督办方法，探索实行了常委会领导带头督办、专委会对口督办、代表参与督办、代表工作部门协调督办、政府考核督办“五位一体”的联合督办机制和上门督办、现场督办、跟踪督办、协同督办等一系列行之有效的督办模式，为代表议案、建议的提出、办理、跟踪、考核等提供全程服务，推动代表议案、建议办理从“答复型”向“落实型”转变，代表议案、建议办理质量逐步提高。

（六）突出主体地位，常委会与代表、代表与群众之间的联系日益加强。全省县级以上人大常委会普遍建立了常委会联系代表制度，明确了常委会联系代表的数量、方式、时间、内容和要求，扩大代表对常委会活动的参与。一些市、县还结合群众路线教育实践活动，出台了代表联系群众制度。黄石市开展了“人大代表进万家”和代表与选民“统一见面日”等活动；十堰市在市县两级人大代表中开展了“察民情、聚民智、解民忧、惠民生”为主题的集中走访选民活动；黄冈市建立了常委会和代表电子信息平台，开通了代表和常委会机关、人民群众之间的信息“直通车”。通过加强常委会与代表、代表与选民之间的联系，体现了代表的主体地位，发挥了代表在倾听民声、了解民情、反映民意、汇集民智等方面的独特优势和桥梁纽带作用。

二、存在的主要问题

（一）部分干部群众和代表对代表法及实施办法了解不多，重视不够。检查中发现，少数代表对代表法及实施办法学习、了解不够，职责不清；有的国家机关和组织对代表法及实施办法的内容和要求知之甚少，对权力机关和人大代表的权利、性质、地位以及同行政机关、司法机关的关系认知不足，对代表建议办理工作不够重视；还有少数单位和干部群众认为贯彻实施代表法及实施办法是人大和代表的事，与己无关，代表参加闭会期间的履职活动是额外负担等等。

（二）代表的履职意识和能力有待进一步提高。检查中大家反映，当前代表队伍中主要存在三个问题：一是代表意识不强。少数代表只把代表当作政治待遇和荣誉称号，缺乏对代表权利、义务和职责的正确认识，缺乏代表人民参与管理地方国家事务的使命感和责任感；有的代表主观能动性不强，履职热情不高，被动参与多，主动履职少。二是少数代表缺乏优先执行代表职务的意识，不能正确处理本职工作与履行代表职责之间的关系。三是部分基层代表受文化程度、知识水平、培训力度等主客观条件限制，能力素质还不适应代表履职的需要。

（三）闭会期间代表活动的效果还有较大提升空间。主要表现在：一是整体参与率不高。一些代表，尤其是领导干部和企业界代表由于忙于本职工作，很少参加代表活动。二是吸引力不强。一些地方的代表活动从内容到形式都比较单一，缺乏针对性和实效性，社会影响不够。如每年年底组织的代表视察活动，都是惯例性的视察招商引资项目、市政建设等，缺乏新意；一些代表小组活动仅限于学习文件、传达精神、组织讨论，形式单一。有的地方“代表之家”建设得很规范，但开展活动较少，利用率不高。三是准备不充分。有的代表对活动的议题缺乏了解和充分准备，匆匆上阵，提不出高质量的意见和建议，影响了活动质量。四是约束激励不够。代表参不参加活动缺少有效的制约机制、少数部门对代表在活动中反映的问题和意见建议不够重视等，也影响了代表活动的效果。

（四）代表履职的服务保障水平与现实需要尚有一定差距。一是部分国家机关和组织自觉接受代表监督，主动向代表通报重要情况、为代表提供执行代表职务的保障条件等方面的意识不强，积极性、主动性不够。二是物质保障水平不平衡。代表活动经费标准的确定缺乏统一规定和必要的增长机制，各地差距较大。如市级代表活动经费，武汉市年人均4000元，有的市仅1000元；县级代表经费，最高的有2000元，最低的仅400元。部分县乡对无固定工资收入的代表在闭会期间履职活动的交通费和误工补贴没有落实。有的市、县将代表活动经费与机关办公经费混合使用，没有做到专款专用。三是组织保障不到位。大部分市、州尚未按照党的十八大和十八届三中全会的精神要求建立代表联络机构，县乡人大尤其是乡镇人大的组织保障严重不足。四是代表建议办理实效性不强。代表建议督办机制不完善，少数承办部门重视程度不够、责任心不强，重办理、轻落实等问题仍然存在。

（五）基层人大代表工作基础比较薄弱。从这次检查的情况来看，基层人大代表工作薄弱是实施代表法及实施办法的突出问题之一。据统计，全省县级人大代表工作部门普遍存在一人一委的现象，且老龄化严重。乡镇人大代表工作基础比较薄弱，表现在：一是人手少，力量弱。乡镇人大机构“空心化”现象突出，大部分乡镇党委书记虽然兼任人大主席，但精力和时间很难兼顾人大工作；大部分乡镇虽然设有一名专职人大副主席，但大都不是乡镇领导班子成员，往往还要承担党委、政府中心工作，对人大工作力不从心。多数乡镇没有设立人大办公室，也没有配备专职人大工作人员，人大日常工作无人负责。二是乡镇代表履职难。有的乡镇没有按法律规定召开代表大会；有的乡镇召开代表大会仅半天时间，会议程序、会议质量无法保证，闭会期间的代表活动更是难以落实。三是经费保障难兑现。有相当数量的乡镇代表经费没有明确的标准，没有列入财政预算，无钱办事的现象十分普遍。四是部分乡镇人大干部存在学习主动性不够、业务能力不强、工作积极性不高等问题。

三、几点建议

（一）深化学习宣传，切实增强全社会特别是各级领导干部和国家机关的法律意识、代表意识。要进一步加大学习宣传力度，将代表法及实施办法纳入各级党校、社会主义学院培训和领导干部任前考试内容。要善于运用传统媒体和新兴媒体，丰富宣传内容，创新宣传手段，通过广泛、深入、经常性的学习宣传，进一步强化代表行权履职的责任感和使命感，增强各级领导干部和国家机关贯彻执行代表法及实施办法的自觉性和主动性，让全社会了解并自觉遵守代表法及实施办法，形成尊重和维护代表权利，支持代表依法履职的良好社会氛围。

（二）强化服务保障，着力改善代表履职条件。一是加强和改进代表培训工作，加强与全国人大培训基地、大专院校、党校、社会主义学院等教育机构的联系合作，建立多层次、多渠道的常态化培训机制。省、市人大常委会要进一步加大培训力度，扩大培训范围，加强县、乡代表和人大干部的学习培训，破解基层人大无钱培训、无力培训的难题。二是创新闭会期间代表活动的平台和方式方法。要丰富活动内容，创新活动载体，建立健全代表活动成果综合运用及考评机制，增强活动的吸引力，同时要完善相关法规制度，加强规范和监督激励，提升活动实效。三是省人大常委会对实施办法进行修订，将县乡人大代表活动和培训经费统一纳入县级财政预算，并督促市、县人大常委会按照代表法及实施办法的规定，制定科学合理的代表经费预算标准和增长机制，并保证足额拨付，专款专用。四是省人大常委会要督促市、县人大常委会按照党的十八大和十八届三中全会有关精神，设立代表联络机构，并对其名称、编制、职能作出统一规范，为各级权力机关依法履职提供组织保障。

（三）创新工作机制，不断提高代表建议办理实效。一是完善代表建议交办机制。借鉴全国人大的经验，在每年的代表大会会议期间，组织有关国家机关与提出建议的代表进行直接对接沟通。对于能够办理的，直接交办；对于不符合现行法律法规和政策的，建议代表进行修改或不列入代表建议范畴，从而提高代表建议的质量，增进代表与承办部门之间的沟通和理解。二是完善代表建议办理沟通联系机制。代表工作部门要主动联系、走访代表和建议承办单位，了解办理情况，协调解决有关困难和问题。三是建立健全联合督办和效果评价机制。在代表建议督办过程中，要扩大相关行业代表的参与，探索推行办理结果多方评价机制，促进代表建议的落实。四是加大代表建议内容和办理过程的公开力度。在征求代表的意见和加强沟通协调的基础上，对代表建议的内容和办理过程通过一定的形式进行公开，扩大社会影响，接受社会监督。五是建立代表建议办理网络信息平台，着力提高代表建议办理的信息化水平。

（四）提高思想认识，进一步密切人大常委会与代表、代表与人民群众之间的联系。各级人大及其常委会要进一步提高认识，加强领导，总结经验，健全机制，把“双联”工作列入重要议事日程。要不断强化常委会联系本级代表工作，在巩固已有的好的做法的同时，不断创新联系代表的途径和方式方法，畅通社情民意反映和表达渠道，支持和保证代表依法履职；要督促有关国家机关把加强同代表的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容，虚心听取代表的意见建议，积极回应社会关切，自觉接受人民监督，认真改正工作中的缺点和错误；要积极探索代表联系选民和选举单位的有效途径，特别是要注重通过建立健全网络信息平台，密切代表同人民群众之间的联系。各级代表要增强联系选民和原选举单位的主动性和自觉性，倾听人民群众的呼声和愿望，反映他们的要求和意见，自觉接受选民或者选举单位的监督，发挥好党和国家机关联系人民群众的桥梁纽带作用。

（五）完善考评监督，建立健全代表约束激励机制。一是制定完善代表出席本级代表大会会议、参加闭会期间代表活动的考勤和登记制度。二是建立代表履职档案和电子信息平台，并对代表履职情况通过适当方式在一定范围内进行通报。三是完善代表留任制度。根据实施办法的规定，换届时，人大常委会党组根据代表的现实履职表现，提出连任代表的建议名单报送同级党委，作为连任代表提名的重要依据。四是加强对代表履职先进典型的宣传报道，努力营造人大代表“人人积极履职，个个争先创优”的良好氛围。

（六）坚持问题导向，加强调查研究和实践探索。尽管代表法及实施办法在全省各地得到了认真贯彻执行，但在实践中也逐渐暴露出一些问题，需要认真加以研究探索。一是关于街道办事处和开发区、工业园区的代表工作体制问题，尤其是一些开发区对行政区的部分区域实行托管的体制问题，由于国家法律层面没有作出规定，各级人大常委会要积极研究探索，为国家完善相关法律提供参考。二是县乡人大建设问题。我省各级人大代表中，县乡代表约占94%，加强县乡人大建设对于贯彻实施代表法及实施办法具有重要意义。省人大常委会要加强对县乡人大建设的调查研究，广泛听取各方意见，为2015年省委人大工作会议提供决策参考。三是代表退出机制问题。建立完善的代表退出机制，保持代表队伍的生机与活力是各级国家权力机关依法行使职权的重要保证。对于那些不愿履职、履职不力或不能正常履职的代表，是否应该及时终止其代表资格，如何终止；选民或选举单位什么情况下应该罢免自己选出的代表，法律法规没有明确规定。省人大常委会相关工作机构要加强调研和探索，向全国人大常委会提出修法建议。

以上报告，请予审议。